A félprezidenciális kormányformában az alkotmány rendelkezéseit figyelembevéve általánosságban megállapítható, hogy az államfő meghatározó szerepet tölt be az ország életében, ugyanis a miniszterelnök mellett az államfő is rendelkezik a végrehajtó hatalomhoz kapcsolódó jogkörökkel. De vajon az államfőnek az alkotmányban rögzített formális jogkörei minden esetben megegyeznek az általa ténylegesen gyakoroltakkal?

Az informális hatalomgyakorlás – amely az írásos formát és a formális jogalapot nélkülözi – gyakran a háttérben, a színfalak mögött zajlik, miközben befolyással lehet az államfő által ténylegesen betöltött szerepre.

Ez a szempont azonban csak egyike azoknak, amelyek meghatározhatják az államfő által valójában gyakorolt jogkörök terjedelmét. A jelen írás célja annak rövid áttekintése, hogy milyen tényezők vannak hatással az államfői hatalomgyakorlásra az alkotmány szövegén túl.

A bevezetésből kiderül, hogy az alkotmány rendelkezéseinek figyelembevétele nem elegendő annak megállapításához, hogy az államfő milyen szerepet tölt be egy ország alkotmányos életében, ezért a teljes kép megértéséhez más szempontokat is vizsgálni szükséges. Különösen fontos ez a félprezidenciális rendszer esetében, ahol a kormányforma formálisan is magába hordoz egyfajta bizonytalanságot a végrehajtó hatalomhoz kapcsolódó jogkörök elosztását illetően: az államfő és a miniszterelnök között van megosztva.
M. Duverger volt például – többek között – az, aki kijelentette, hogy „az alkotmány bizonyos szerepet játszik az elnöki hatáskörök alkalmazásában, ez a szerep másodlagos marad a többi paraméterhez képest…” (Duverger, 179. o.) A többi paraméter között említi az alkotmány tényleges tartalmát, a hagyományok, illetve körülmények kombinációját, a parlamenti többség összetételét, illetve az államfőnek az utóbbihoz való viszonyát. (Duverger, 177. o.) Később, különböző szempontok szerint vizsgálták a félprezidenciális kormányformában a végrehajtó hatalmon belüli viszonyok változását.
Az egyik ilyen szempontrendszer a kontextuális (informális, nem-intézményi vagy alkotmányon kívüli), az intézményi (formális) és párttényezők hármasa, amely a végrehajtó hatalomhoz kapcsolódó jogkörök változásainak mozgatóit magyarázza az államfő és a miniszterelnök között.
A fentiek alapján az első komponens, amely befolyásolhatja az államfői tényleges hatalomgyakorlást az informális tényezők, amely nem-intézményi vagy alkotmányon kívüli tényezőként is gyakran említésre kerül. Az informalitással összefüggő jelenségek általában egy tág kategóriaként kerül meghatározásra, és idetartozhat az informális intézmények, informális politika, informális gyakorlatok, informális hatalom vagy az informális cselekedetek. Ezen fogalmak között vannak különbségek és összefüggések is, de a közös bennük az informalitás, amely olyan tevékenységként jellemezhető „amelyet egyén vagy egyének egy csoportja (például szervezet, család, klán) végez, és amely végül megkerüli az államot vagy azt az átfogó entitást, amely az adott csoport vagy társadalom életét szabályozza.” Az informális intézmények vagy az informális hatalomgyakorlás azonban nemcsak a politikai színtéren fordulhat elő, hanem például a gazdaságban (feketegazdaság, korrupció) vagy a társadalomban is jelen lehet. (Polesa, 323–324. o.)

Az informális hatalomgyakorlásnak egyik szűkebb szegmense a kifejezetten az államfői jogkörökhöz kapcsolódó informális hatalom, amely „az alkotmányban nem egyértelműen kodifikált cselekvések vagy magatartásformák, amelyek spontán módon, újdonságként jelennek meg, és az elnöki akarathoz kapcsolódnak…” (Grimaldi, 32. o.)

Utóbbira példa lehet az államfő részéről az olyan jellegű tevékenységek, amikor nyíltan beavatkozik a kormányalakítás folyamatába (például miniszteri kinevezéseket javasol, vagy ellenzi a jelölteket), anélkül, hogy erre formális jogalapja lenne. (Grimaldi, 14. o.) Egy másik példa, amikor egy miniszterelnök-elnöki típusú félprezidenciális rendszerben az államfő nem rendelkezik a miniszterelnök felmentésére vonatkozó jogkörrel, azonban – többek között – informális hatalom és -befolyás gyakorlása révén mégis döntő szerepet játszik a kormány összetételének megváltoztatásában, mint Ukrajnában 2007-ben. (Kudelia, 254. o.) Az előbb említett ügy előzményeként szükséges megemlíteni, hogy az államfőnek 2007-ben megjelent a parlament feloszlatására és az előrehozott választások kiírására vonatkozó rendelete, ugyanakkor az alkotmány formális rendelkezéseit vizsgálva megállapítható volt, hogy az államfő nem rendelkezett a parlament feloszlatásával az általa hivatkozott ok miatt (koalícióalakítás szabályainak megsértése). (Wilson, 334. o.) A feloszlatás jogalapját végül – több rendelet után – az teremtette meg, hogy egyes képviselők lemondtak a mandátumokról, mely által a törvényhozás határozatképtelen lett. (Kudelia, 251–252. o.) Azonban a parlament feloszlatásához szükséges formális jogalap megteremtésében szerepet játszott az államfőnek a parlamenti pártokkal kötött informális megállapodása (többek között a mandátumokról történő lemondás tárgyában), valamint az Alkotmánybíróság tagjai felett gyakorolt informális befolyás is. (Kudelia, 253–255. o.) Az államfőnek tehát – a parlament feloszlatására vonatkozó intézkedése – a szakirodalmi álláspontok alapján a kormány összetételének (különösen a miniszterelnök személyének) megváltoztatására irányult. Ezt végül egy formális jogkör gyakorlásával közvetetten, továbbá informális hatalomgyakorlással érte el.

A formális jogalap hiánya ugyanakkor nem jelenti kizárólagosan az informális hatalomgyakorlás jelenlétét, ugyanis az ilyen jellegű tevékenységek akár az alkotmányos szokásjog eredményei is lehetnek.

Az eddig említett példák klasszikusan az informális hatalomgyakorlás esetei voltak, míg az alkotmányos szokásjogra példa lehet, hogy egyes országokban az államfő, mielőtt hivatalosan kinevezi a miniszterelnököt, felhatalmaz egy személyt a kormányalakításra („formateur” legyen) (például Csehországban) (Antoš – Brunclík – Hájek – Kindlová – Kubát – Vincze 93. o.).
A fent felsorolt, az informális hatalomgyakorláshoz kapcsolódó esetek túlnyomórészt negatív színben tűnnek fel, mivel azok a formális jogköröket túllépik.

Mindazonáltal az informális intézmények szerepe nem feltétlenül negatív.

A nem kodifikált szabályok megjelenhetnek a formális szabályok értelmezése, illetve a joghézagok kitöltése érdekében is. Létezhetnek tehát a hatékonyan működő formális szabályok mellett is. (Helmke – Levitsky, 728–729. o.)
A párttényezők szintén befolyásolhatják az államfői tényleges hatalomgyakorlást, ugyanis az államfő akkor rendelkezik a legtöbb tényleges hatalommal, ha a parlamenti többséget alkotó párt vezetője is egyben, mivel ilyenkor a törvényhozó és a végrehajtó hatalmat is irányítja. (Duverger, 184. o.) Ez adott esetben olyan jogkör-, illetve hatalomgyakorláshoz segítheti hozzá az államfőt, amivel egyébként ténylegesen – a parlamenti tényezők kedvező alakulása nélkül – nem rendelkezne.
Utóbbira példa lehet Moldova esete, ahol az ország kormányformája 2000-ben félprezidenciálisról parlamentárisra változott, ennek ellenére az államfő ténylegesen több hatalommal bírt, mint a korábbi államfők a félprezidenciális rendszer alatt. Mindez az államfő pártjának a parlamentben való megerősödésével magyarázható, amely lehetővé tette az államfői jogkörök növekedését. (Roper, 122. o.)

Végül, a formális szempontok figyelembevétele is relevanciával rendelkezik, mivel elsősorban a formális rendelkezések azok, amelyek az államfői hatalomgyakorlásnak keretet szabnak.

Ezért, a formális rendelkezések együttes értelmezése hozzájárulhat egy ország kormányformájának a működési dinamikájának megértéséhez. Például, ha az alkotmány szerint a miniszterelnök kinevezésére az államfő jogosult, és a kinevezéshez a törvényhozás hozzájárulása is szükséges, úgy a formális rendelkezésekkel összefüggésben szükséges lehet annak vizsgálata, hogy ez a hozzájárulás mennyire formális vagy érdemi. Ugyanis bizonyos országokban, amennyiben a törvényhozás meghatározott alkalommal nem támogatja az államfő által kinevezni kívánt személyt, akkor az államfő rendelkezik a parlament feloszlatásának jogával és jogosult kinevezni az általa javasolt személyt miniszterelnöknek. Ezen rendelkezésekből tehát arra lehet következtetni, hogy a törvényhozásnak nincs érdemi szerepe a miniszterelnök kinevezésében. (Partlett, 214–215. o.) További példa, hogy egyes esetekben a félprezidenciális kormányformában a kormány parlament előtti felelőssége csak korlátozottan érvényesül, tekintettel arra, hogy abban a végső szerepet az államfő tölti be. Például Fehéroroszországban, a kormány ellen benyújtott bizalmatlansági indítvány esetén az államfő tíz napon belül dönthet a kormány lemondásáról vagy a parlament feloszlatásáról, és amennyiben nem fogadja el az államfő a kormány lemondását, akkor az tovább folytatja a feladatai ellátását. (Lytvyn – Osadchuk, 67–68. o.)
Ezen esetekben tehát látszólag az egyes döntésekben a többi intézményi szereplő is szerepet játszik, azonban az alkotmány további rendelkezéseit figyelembevéve egyértelmévű válik, hogy a végső döntés az államfő kezében összpontosul.

Az államfői hatalomgyakorlás azonban nem korlátlan, így bár a fenti három tényező együttes fennállása erőteljes térnyerést biztosíthat az államfő részére a politikai szférában az alkotmány rendelkezésein túl, azonban az egyes vétó szereplők, mint „végső bírók”, határt szabhatnak az államfői hatalomgyakorlásnak.

A vétó szereplők „azok az egyéni vagy intézményi szereplők, akiknek a hozzájárulása (kollektív szereplők esetén többségi döntéssel) szükséges a status quo megváltoztatásához.” (Tsebelis, 289. o.) Ilyen szereplőnek minősülhet az (alkotmány)bíróság, a minősített többség vagy a referendum. (Tsebelis, 307. o.) Az Alkotmánybíróság például egy stabilizátor szerepet játszhat a végrehajtó és a törvényhozó hatalom közötti konfliktusokban, azonban az Alkotmánybíróság szerepének az alkotmányban történő puszta rögzítése nem elegendő ahhoz, hogy a fenti szerepet betöltse. Ehhez ugyanis az szükséges, hogy az egyes intézményi szereplők betartsák és figyelembevegyék az Alkotmánybíróság döntéseit, és elkötelezettek legyenek az alkotmányosság elvei iránt. (Brown – Wise, 148–149. o.)

Felhasznált irodalom:
Martin Carrier: Institutional change, power, and political executives in Ukraine under the Kuchma presidency. Studies of Changing Societies: Comparative and Interdisciplinary Focus Vol. 1′(2)2012.
Martin Carrier: Executive Politics in Semi-Presidential Regimes: Power Distribution and Conflicts between Presidents and Prime Ministers (Russian, Eurasian, and Eastern European Politics). Lexington Books. 2015