Az autonóm kritikai szemléletre és a többszintű nyilvánosságra épülő ombudsmani jogvédelem szinte sérthetetlen ereje gyakran a látszólagos gyengeségében és állandó párbeszéd-keresésében rejlik. Ezért csak elsőre tűnhet meglepőnek, hogy két, jogi kötőerő nélküli, utolsó ombudsmanhelyettesi állásfoglalás, illetve figyelemfelhívás olyan erővel bírhat, hogy érdemi vita, párbeszéd helyett egyszerűen csak eltüntették a biztosi hivatal honlapjáról. A nemzetiségi ombudsmanhelyettes a nyilvánosság előtt megtagadni kívánt, eltörölt, jogsértőnek bélyegzett eljárásának ügye ugyanakkor rávilágít a szűkülő, de még mindig létező autónóm jogértelmezési térre, annak értelmére, valamint az “egyombudsmanos” rendszer ellentmondásos természetére is.

Szalayné Sándor Erzsébet nemzetiségi ombudsmanhelyettes 2025 novemberében 12 éves szolgálat után a tág értelemben vett nemzetiségi jogvédelem hazai, valamint nemzetközi szereplőinek egybehangzó megbecsülése és elismerése mellett távozott hivatalából. Talán ezért is váltott ki egyre növekvő értetlenséget, majd felháborodást szakmai és a szélesebb nyilvánosságban az Alapvető Jogok Biztosa Hivatalának lépése. Először ugyanis – a honlap átalakítása miatt valamennyi más ombudsmanhelyettesi anyaggal együtt – törölték, majd később sem tették vissza a Hivatal honlapjára a biztoshelyettes által 2025. november 3-án az egyházi fenntartású iskolák felvételi, működési gyakorlatának szegregációs hatása és a helyi önazonosság védelméről szóló törvény gyakorlati alkalmazása tárgyában kiadott elvi állásfoglalást, illetve figyelemfelhívást tartalmazó dokumentumot. A megtagadott dokumentumok azonban a nyilvánosságban nem váltak elérhetetlenné, ugyanis többen a saját honlapjukon közzétették az elvi állásfoglalás és a figyelemfelhívás teljes szöveget.

A Hivatal közleményben próbálta védeni álláspontját, eszerint arról van szó az ügyben, hogy “a vonatkozó eljárási és anyagi jogszabályok megsértése okán – a tárgyi dokumentumok nem tekinthetők a korábbi biztoshelyettes hivatalos megnyilvánulásának, így a Hivatal honlapján sem jelenhetnek meg”. A közleményben szerepel az az érv is, hogy a biztoshelyettesek nem jogosultak önállóan jelentés kiadására, emellett “az általuk figyelemmel kísért jogterületet érintő megállapításaikat az alapvető jogok biztosával folytatott szakmai egyeztetést követően kiadott elvi állásfoglalás formájában tehetik meg”. Felhívja a Hivatal arra is a figyelmet, hogy a biztoshelyettesek elvi állásfoglalása nem tartalmazhat az ombudsmantörvényben felsorolt, “az alapvető jogok biztosa számára biztosított intézkedéseket és az elvi állásfoglalásban megfogalmazott javaslatokkal kapcsolatban a címzetteknek nincs a törvényben szabályozott válaszadási kötelezettsége”.

A közlemény azzal “vádolja” lényegében a korábbi biztoshelyettest, hogy “az általa 2025. szeptember 26-t követően készített és biztoshelyettesi döntés és utasítás alapján 2025. november 3-án közzétett egyes dokumentumokban nem teljesültek a fenti követelmények, illetve a tárgyi dokumentumok jogsértő módon készültek és kerültek kiadmányozásra a nyilvánosság számára”. Így pedig “e dokumentumok nem tekinthetők a korábbi biztoshelyettes hivatalos megnyilvánulásának, így a Hivatal honlapján sem jelenhetnek meg”. A közlemény azzal a megnyugtatónak szánt mondattal zárul, hogy a teljes 12 éves biztoshelyettesi tevékenységet nem törlik el utólagosan, vagyis az új ombudsman, Juhász Imre hivatalba lépése előtt készített és közzétett elvi állásfoglalások, egyéb dokumentumok az új honlap teljeskörű feltöltését követően hiánytalanul elérhetők lesznek. (Aki esetleg addig is kíváncsi a korábbi állásfoglalásokra, az éves biztosi beszámolókban elolvashatja őket.)

E cikk nem kíván foglalkozni azzal, hogy gyakorlati oldalról van-e bármi értelme, jelentősége olyan dokumentumok utólagos eltávolításának, vissza nem helyezésének, “nem-hivatalos” minősítésének, amelyek már egyszer hivatalosan nyilvánosságra kerültek, amelyeket az érintettek megkaptak, és amelyekhez a Hivatal sommás értelmezése szerint egyébként sem fűződik joghatás, amely eleve nem keletkeztet válaszadási kötelezettséget. Azt sem kívánja, illetve tudja megítélni, hogy ez az “eltörlési kultúra” milyen hatással lehet a Hivatal hazai és nemzetközi megítélésésére, különös tekintettel a nemzetiségi jogvédelem területén, hogyan lesz képes párbeszédet és megoldás-keresést teremteni, valódi bizalmat építeni a jövőben.

E cikk fókuszában ugyanis

az a kérdés áll, hogy – a hozzáférhető és ellenőrizhető szövegek alapján – valóban előfordult, illetve előfordulhatott-e jogi értelemben olyan súlyú “jogsértés” a korábbi nemzetiségi ombudsmanhelyettes részéről e két dokumentum tekintetében, ami ezt a drasztikus lépést magyarázhatta.

Az érdemi válaszhoz elsőként meg kell röviden vizsgálni a magyar ombudsmanintézmény működésére és az ombudsmanhelyettesi tevékenységre, eszközrendszerére vonatkozó alkotmányos szempontokat, és persze magát a gyakorlatot. Foglalkozunk azzal, hogy mennyire számíthatnak a formális jogi keretek, hogy a nemzetiségi biztoshelyettes hogyan kereste a törvényben kapott jogaival és alkotmányos funkciójával összhangban az autonóm és hiteles értelmezés tereit. Nem kevesebbet állítunk, mint hogy az ügyön túlmutató tanulságok az ombudsmani jogvédelem végső értelméhez vezetnek.

Ombudsmanok egymás között, egymás mellett

Egy demokratikus  jogállamban az ombudsmani rendszer többféleképpen is alkotmányosan felépíthető. A 2019-es, az ombudsmanintézmények védelméről és szerepük előmozdításáról szóló Velencei Alapelvek preambuluma megjegyzi, hogy az ombudsmanintézményekre vonatkozó alapelvek, így a függetlenség, az objektivitás, az átláthatóság, a méltányosság és a pártatlanság számos különböző modellen keresztül is elérhetők el és világossá teszi, hogy nincsen egyetlen elfogadott, kanonizált modell az Európa Tanács tagállamaiban.

Egy kicsit vissza kell menni az időben a jelenlegi helyzet jobb megértéséhez: ugyanis 2012. január 1-jétől a korábbi tagolt, négy szakombudsmanból – köztük a nemzetiségi jogokért felelős biztosból – álló intézményrendszert egyszemélyes vezetésű ombudsmanintézmény váltotta fel, amelynek csúcsán így főombudsmanként az alapvető jogok biztosa áll. Az Alaptörvény és az ombudsmantörvény nyomán az alapvető jogok biztosának van két szakosított helyettese, akiknek a személyére ő tesz javaslatot az Országgyűlés számára. E két helyettes közül az egyik a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelméért felelős, feladata ezen alapjogi terület kiemelt, dedikált figyelemmel kísérése. Ha átpörgetjük az ombudsmanhelyettes hatásköri listáját, akkor azt látjuk, hogy alkotmányos intézménye és kiemelt felelőssége mellett formálisan inkább közreműködésre, javaslattételre, tájékoztatás adásra van kárhoztatva, önállóan jelentést nem adhat ki, intézkedést nem tehet, indítványt nem adhat be. Jogvédelmi és értelmezési autonómiája ezért erősen korlátozottnak látszik, a működési játékterét az alapvető jogok biztosa alakíthatja. Azt is hozzá kell tenni, hogy azért fel-felcsillan magában a törvényszövegben is a szűkebb önállóság, a nyilvánossággal való kapcsolat, így például az ombudsmanhelyettes “rendszeresen tájékoztatja a nyilvánosságot a nemzetiségek jogainak érvényesülésével kapcsolatos tapasztalatairól”, illetve “felhívja a nyilvánosság figyelmét a nemzetiségeket érintő jogsértés veszélyére”.

Egy ombudsman – vagyis ez esetben egy ombudsmanhelyettes – valós mozgásterét, erejét azonban szerencsére nem a joganyagból lehet (érdemes) kiolvasni, hanem a gyakorlatból.

Lehet-e ebből saját, specializált, innovatív jogvédelmi portfólió vagy marad a helyettesnek a tiltakozás, a méltatlankodás, vagy a “morgás joga”. Azt mindenképpen el kell ismernünk, hogy minden esetben kulcsfontosságú az alapvető jogok biztosa és helyettese közti viszony, a bizalom és az együttműködés minősége, az informális keretek, amelyek ráadásul csak igen kivételesen tartoznak a szélesebb nyilvánosságra. Itt az egyik véglet lehet az egymás feladatának, funkciójának kölcsönös elismerése és megbecsülése, egymásra támaszkodás, a másik véglet pedig egymás megtűrése, a békés “egymás mellett (jog)védés”. A biztoshelyettes Janus arcú alkotmányos felelőssége és jogállása olyan, amelyben egyszerre van jelen az aktív és önálló speciális jogvédelmi portfólió, szerep szükségessége, valamint az alapvető jogok biztosa iránti lojalitás, valamilyen biztosi tanácsadói-támogatói attitűd. Kis sarkítással a biztoshelyettes egy része az egésznek, miközben maga is egy egész. 

A biztos és a biztoshelyettes közti konfliktus, bizalmatlanság, szakmai nézeteltérés esetén a helyettes mozgástere vajon teljesen kiüresedhet? Ennek a kérdésnek a megválaszolásához a legfontosabb, hogy ha alaposan körülnézünk az ombudsman(helyettes)i eszköztárban.

Gondolatok az ombudsmani eszköztárban

Ismert, hogy az ombudsmanok jelentéseikben kötelező erővel nem bíró ajánlásokat fogalmazhatnak meg, a jogvédelmi tematizálásában és eredmények elérésében ezen túl igen széles eszköz-skálájuk van:

szűk fantáziára vallana, hogy ha csak a vizsgálatok lefolytatásában, a jelentések kiadásában, intézkedések megfogalmazásában gondolkodunk.

Izgalmas abba belegondolni, hogy az ombudsmanok nemcsak azt tehetik meg, amit a törvény előír a számukra, hanem mindent, amit az alkotmányos, törvényi keretek és főként a független jogvédelmi funkciójuk elbír. Nyilvános megszólalások (sőt, a hallgatások), időzített kiállások, megjelenések, szereplők összekapcsolása, fórumok összehívása, felek közötti mediálás, meghallgatások, részvételi terek, konferenciák, sokáig lehetne ezeket sorolni. Legyen szó a teljes alapjogi katalógusról vagy specializált alapjogi területekről, sok múlik persze a személyiségen, a szerepfelfogáson, de a lehetőség mindig megragadható. Sőt egyfajta elvárás is az ombudsman felé egy demokratikus jogállamban, hogy keresse az utat, a lehetőségeket, válassza a még be nem járt, ismeretlen utakat, építsen ezekre hidakat.

2012 óta a magyar ombudsmanhelyettesek – köztük pedig kiemelten a kétszer hat éves mandátumát is végig szolgáló Szalayné Sándor Erzsébet nemzetiségi ombudsmanhelyettes és csapata – igyekeztek kifejezetten kreatívan élni, következetesen, konstruktívan tágítani a látszólag szűkös jogvédelmi eszközrendszerüket. Tették ezt éppen annak érdekében, hogy minden körülmények között meg tudjanak felelni az alkotmányos jogvédelmi küldetésüknek. Ennek az egyik eszköze éppen az állásfoglalás műfaja volt, amelyeket előszeretettel adtak ki az ombudsmanhelyettesek minden tárgyévben, változatos és olykor érzékeny jogvédelmi témákban. A 2023-ban például három közös jelentés mellett négy elvi állásfoglalás született, például a mezőőrök és a közterület-felügyelők Miskolcon végrehajtott ellenőrzéseivel kapcsolatban, illetve a képesség szerinti osztályba sorolás és a roma gyermekek oktatási szegregációjának összefüggéseiről, valamint az oktatási inklúzió szükségességéről. Ha nincsenek ezek az állásfoglalások, akkor lehetséges, hogy ezekről az ügyekről, esetekről a szakmai és a szélesebb nyilvánosság nem értesül, a párbeszéd sem kezdődhet el.

Az állásfoglalás kiadására nézve azonban hiába keresnénk a normatív elemeket, gyökereket az ombudsmantörvényben, ilyeneket ott nem találnánk, ennek lehetőségét ugyanis a Hivatal Szervezeti és Működési Szabályzata (SZMSZ) rögzíti. Eszerint a két biztoshelyettesnek a biztossal folytatott szakmai egyeztetést követően lehetősége van a feladatkörébe tartozó kérdésekben önálló állásfoglalásokat kiadni, illetve a saját szakmai területére vonatkozóan vizsgálati szempontrendszereket és elvi állásfoglalásokat kidolgozni. Nincsen ugyanakkor egyáltalán normatív alapja a közös jelentés kiadása helyett alkalmazott másik kreatív jogi megoldásnak, a jogalkalmazási javaslatot tartalmazó zárólevélnek (ilyet például a biztoshelyettes 2023-ban ötöt is külön nevesít a beszámolójában). Az SZMSZ jelentette “jogalap” mellett tehát olyan jogi eszközökről, megoldásokról van szó, amelyek hosszú évek óta fontos szerepet játszanak a biztoshelyettesek mindennapi joggyakorlatában – nemcsak a nemzetiségi jogvédelemben, hanem a jövő nemzedékek érdekeinek védelme területén. Az ilyen eszközök alkalmazása az alapvető jogok biztosának működése során sem ritka, éppen ellenkezőleg: például megteheti, hogy jelentésben intézkedés helyett figyelemfelhívással él vagy éppen eleve nem ad ki jelentést, hanem az érintett hatóságnak szóló zárólevélben.

Ahogyan korábban már említettük, az ombudsmanhelyettes önállóan nem adhat ki jelentést, vagyis egy általa lefolytatott vizsgálat esetében arra van lehetősége, hogy az alapvető jogok biztosával közös jelentésben tegyen közös megállapításokat, intézkedéseket. Ez alapvetően egy, az egyombudsmanos rendszerrel komform megoldás, azonban ha az ügyben a biztos és a biztoshelyettes között jogi, stratégiai vagy bármilyen más kérdésben fel nem oldható vita, ellentét van, akkor a közös álláspont nyomán jelentés kiadására nem fog sor kerülni. Az ombudsmanhelyettes megteheti azt, hogy teljesen “elengedi” az ügyet és a jelentést, de lehetséges egy másik út is: önállóan fogalmazza meg az álláspontját valamilyen formában. Ez minden szereplő szempontjából jobb megoldás: bár nem lesz jelentés, de a jelzés és a figyelemfelhívás, a nyilvánosság megszólítása révén az alapjogi visszásság rendeződhet. Vagy ha ez talán túlzás is, megkezdődhet a párbeszéd, a probléma tisztázása legalább.

A formális keretek és az ombudsmani jogvédelem végső értelme

A biztos és Hivatala által a két utólag “megtagadott”, eltüntetett biztoshelyettesi állásfoglalás, illetve figyelemfelhívás ügyében a nyilvánosság számára nem ismert minden körülmény, a közlemény áll egyedül rendelkezésre. A Hivatal álláspontjából nem könnyű ugyanakkor körvonalazni, hogy jogi értelemben itt mi lehetett a kifogás, mert ebben a tekintetben nem fogalmaz egyértelműen. Két egymásba fonódó vád fogalmazódik meg, az első az enyhébb, a második a súlyosabb, amit – vélhetően annak súlya miatt – inkább csak sejtetni enged. 

Az első probléma a Hivatal szerint, hogy az utólag kifogásolt két dokumentum ügyében elmaradt “az alapvető jogok biztosával folytatott szakmai egyeztetés”. Ez azért meglepő, mert a kifogásolt szakmai anyagok esetében – a közös jelentéssel szemben – nincsen szükség az alapvető jogok biztosának jóváhagyására, egyetértésére, csak konzultációra. Ezen “soft” eszközök használatának ugyanis – ahogyan azt korábban már alaposan körbejártuk – épp ez a lényege, a helyettes önálló, saját értelmezési teret tágítja. Nem tudjuk, és minden bizonnyal nem is fogjuk soha megtudni, hogy volt-e, illetve milyen minőségű volt-e az interakció e tárgyban a biztos és a biztoshelyettes közt, de ez önmagában biztosan nem vezethet oda, hogy utólag eltávolítsák ezeket az önállóan kiadható dokumentumokat.

A második, ilyen nyíltan ki nem mondott hivatali aggály, hogy a biztoshelyettes megtévesztő, ezért jogsértő módon járt el ebben az ügyben, az állásfoglalása ugyanis olyan, az alapvető jogok biztosa számára a törvényben biztosított intézkedéseket, javaslatokat tartalmaz, amire nem volt lehetősége. Az azonban tényszerűen csak az elvi állásfoglalás vonatkozásában merülhet fel egyáltalán, a figyelemfelhívásban ugyanis eleve nincsen semmilyen intézkedés. 

Az állásfoglalás záró részében a biztoshelyettes – mint minden korábbi esetben – valóban hivatkozik az ombudsmantörvénynek az ajánlásokkal, kezdeményezésekkel kapcsolatos rendelkezéseire. Formálisan értelmezve ez tűnhet elsőre egyedül kérdőjeles megoldásnak, de ez az eszköz több mint egy évtizede, több biztos alatt is része volt az értelmezési portfóliónak (itt a cél, hogy némileg tudja formalizálni a törvényi alap nélküli állásfoglalást). 

Megtévesztésről ráadásul nem lehet szó: az állásfoglalás nem mutatja magát jelentésnek, nem kelti azt a látszatot, mintha az alapvető jogok biztosának, a Hivatalnak az álláspontját tükrözné.

Elenyésző esélye van annak, hogy az “ajánlásokkal” és “kezdeményezésekkel” érintett szervek, akik többsége régóta ismeri ezt a műfajt, hirtelen megzavarodna, hogy ki, mit és milyen alapon kért tőle (ráadásul nem is kell a közlemény szerint válaszolniuk). Feltehető a kérdés, hogy ha nem szerepelne az állásfoglalásban az ombudsmantörvény rendelkezése, akkor a Hivatal részéről teljesen elfogadható és “szalonképes” volna. Itt különösen szokatlan és jogilag értelmezhetetlen az a záró megállapítás, amely szerint ezek a dokumentumok nem tekinthetőek a biztoshelyettes hivatalos álláspontjának.

Mindkét dokumentum valódi értékét valójában az érzékeny, szakmailag alapos, hiteles és párbeszédre szólító része adja, a címkétől és a használt formális keretektől, formális vagy informális voltától függetlenül.

Feltehető azonnal a kérdés a nap végén, hogy rendben, hogy ha a vizsgált kérdésekben, ügyekben nem a dokumentumokban fogaltak jelentik a hivatalos álláspontot, akkor vajon mi lesz a hivatalos álláspont, mit szeretne tenni a Hivatal, mit szeretne mondani az érintett gyerekeknek, családoknak. Lesz-e ebből érdemi jogvédelem? Azt már csak mellékesen jegyezzük meg, hogy ha a megtagadott “intézkedések” nyomán az érintett szervek esetleg – jogi kötelezettség nélkül is – lépéseket tesznek, egyeztetnek, akkor a Hivatal majd hivatalosan tiltakozni fog? Mi lesz ezek után azzal az évtizedes gyakorlattal, amely a biztoshelyettesek számára lehetővé tette az önálló felelős megszólalást?
A cikkben azt ígértük, hogy a végén eljutunk az abszurd ügyön végigérve az ombudsmani jogvédelem végső értelméig. Eva Letowska, az első, úttörő jogvédelmi gyakorlatot felépítő lengyel ombudsman említette visszatérően előadásaiban, hogy egy ombudsman valódi sikereit nem a jogi győzelmek jelentik az alkotmánybíróság vagy a jogalkotó előtt, hanem az, hogy ha rá tudja irányítani tartósan egy kérdésre az “általános érdeklődést”, a társadalom figyelmét. Ilyen módon az állásfoglalás, figyelemfelhívás sikeresnek tekinthető. Amíg létezni fognak a kiszolgáltatottakért fellépő, a funkciójukat komolyan vevő ombudsmanok, addig lesz olyan tér, ahol az autonóm jogvédelem, ennek nyomán a párbeszéd is megvalósulhat.