(Jelen írás „A jövő mérnökei – Miért félrevezető a visszaható hatályú jogalkotás keretezése?” címmel jelent meg a Magyar Narancs 2026. június 10-i számában (38/24). Az írást a lap engedélyével utánközöljük. Az eredeti cikk elérhető az alábbi linken: https://magyarnarancs.hu/publicisztika/a-jovo-mernokei-279445)

Három hete a Tisza Párt két országgyűlési képviselője benyújtotta az új kétharmados többség első alaptörvény-módosítását. Ennek egyik eleme korlátozza a miniszterelnökként betölthető ciklusok számát: a módosítás értelmében nem lehet az ország miniszterelnöke, aki korábban már nyolc évig (akár egyben, akár részletekben) betöltötte a tisztséget. A módosítás heves vitákat váltott ki, érdemi párbeszéd indult a kérdésről. Van azonban egy aspektus, ami erősen dominálja a párbeszédet: terhes módon visszamenőleges hatályú-e a szabály? A gond az, hogy ez valójában sokadlagos kérdés, és félrevezető keretbe helyezi a vitát. A kérdés nem az, hogy a jogalanyok (választópolgárok, miniszterelnök) múltbeli helyzetét visszamenőleg változtatja-e a szabály. A módosítás valójában a jövő választópolgárait korlátozza, és a vitának is erre kellene fókuszálni.

Terhes visszaható hatály, bizalomvédelem

Kezdjük azzal, hogy mi is a terhes visszamenőleges hatály tilalma. A jog működési logikája az, hogy a jogalanyok ismerik a jogszabályokat és ezekhez igazítják a magatartásukat. Tudom, hogy hetvenes tábla mellett nem mehetek ennél gyorsabban, és azt is tudom, ha mégis így teszek, akkor milyen következményekkel kell szembenéznem. A jognak ezt a funkcióját több tényező is gátolhatja. Például az, ha az adott szabály nincs kihirdetve, azaz meg se ismerhetem. És az is, ha a szabály tartalma annyira homályos, hogy lehetetlen hozzá igazítanom a magatartásomat. Értelemszerűen az is gátolja a jog működését, ha a szabályt még meg se hozták. A fenti példánál maradva: ha a kilencvenes táblánál kilencvennel megyek, nyilván nem számíthatok arra, hogy kiraknak majd egy hetvenes táblát visszamenőleges hatállyal, és megbüntetnek gyorshajtásért. Ez ugyanis nemcsak gátolja a jog működését, de egyben igazságossági szempontból is sérti azt, amit elvárnánk a jogszabályoktól. Nem véletlen, hogy 2011-ben az Alkotmánybíróság a 98 százalékos különadó visszamenőleges hatályú alkalmazásának kérdésében úgy foglalt állást, hogy az olyan mértékben sérti az egyén autonómiáját, hogy egyben az emberi méltóság sérelmét okozza.

Ahhoz tehát, hogy a jog működni tudjon, és hogy a jogalanyok emberi méltóságát is tiszteletben tartsa, nem lehet a jogalanyokra nézve terhes módon módosítani múltbeli jogviszonyokat. Ez legerősebben a büntetőjoggal kapcsolatos alkotmányossági elvárásoknál érvényesül: jogállami környezetben nem hozhatunk létre visszamenőlegesen bűncselekményi tényállásokat, de a korai magyar Alkotmánybíróság híres Zétényi-Takács döntése alapján az elévülési időbe sem nyúlhatunk bele. Ez a norma ugyanúgy érvényesül polgári jogi, vagy munkajogi jogviszonyokban is: az Alkotmánybíróság 2010-ben, majd második, fent is említett határozatában 2011-ben megsemmisítette a „pofátlan végkielégítésekre” 98 százalékos különadót kivető törvényt. Az alaplogika ugyanaz: ha valaki megkapja a végkielégítését, akkor joggal számít arra, hogy a jogviszonya le van zárva, ő a pénzzel szabadon rendelkezhet anélkül, hogy attól kelljen félnie, azt később elvonják tőle.

Ez következik az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében rögzített jogállamisági klauzulából is, amelyet az Alkotmánybíróság több döntésében cizellált. A jogalkotási törvény (Jat) is rögzíti, hogy „jogszabály a hatálybalépését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, kötelezettséget nem tehet terhesebbé, valamint nem vonhat el vagy korlátozhat jogot, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.” [Jat. 2. § (2) bekezdés]

A visszamenőleges hatály tilalma azonban nem azt jelenti, hogy a jognak változatlannak kell lenni. Ha veszek egy lakást, akkor hiába indulok ki a vagyonadó aktuális értékéből, számíthatok arra, hogy ez az adó a jövőben akár nőhet is, így a múltbeli választásom terhesebbé válhat. Ebben az esetben nem a terhes visszaható hatály tilalmának a sérelme, hanem a bizalomvédelem sérelme merülhet fel. A bizalomvédelem a jogalanyoknak azt a megalapozott elvárását védi, hogy a jogrendszer változatlan legyen. Ez azonban jóval gyengébb és kevésbé kategorikus: csak bizonyos, speciális jogviszonyokra értelmezhető, amelyek esetében megalapozottan várják el a jogalanyok a változatlanságot. Az ingatlanadós példában nem nyújt védelmet, hiszen az ingatlanadó tekintetében nem jogos az az elvárásom, hogy az hosszú távon változatlan marad.

Cikluskorlátozás: nem visszamenőleges hatály

Akik azzal érvelnek, hogy a cikluskorlátozás terhes módon visszaható hatályú, azt mondják, múltbeli cselekményhez köt olyan jogkövetkezményt, amire a jogalanyok (a választópolgárok, a miniszterelnök) nem számíthattak, pedig ha ismerték volna a most elfogadott szabályt, máshogy cselekedtek volna.

Az érvelés első, fundamentális hibája, hogy habár a cikluskorlátozás a tényállásában múltbeli eseményt tartalmaz, nem múltbeli, hanem jövőbeli jogviszonyra vonatkozik: a szabályozás nem a múltbeli miniszterelnöki jogviszonyokba nyúl bele, hanem a jövőbeliekbe. Önmagában az, hogy egy jogi norma (szabály) a tényállásában múltbeli elemet tartalmaz, még nem teszi visszaható hatályúvá. Esetünkben a fent említett bizalomvédelem merülhet fel, de ez csak akkor lenne megállapítható, ha a változatlanságot a választópolgárok vagy éppen Orbán Viktor megalapozottan várhatták volna el. A kiemelt közjogi szereplők szabályai, így például a cikluskorlátozás esetleges bevezése folyamatos vita tárgyát képezik (lásd a cikluskorlátozásról 2017-ben indított népszavazási kezdeményezést), és a politikai közösségnek joga van ahhoz, hogy újabb feltételeket vezessen be. Ahogyan az ingatlant vásárló is számíthat rá, hogy a politikai közösség eltérő, adott esetben nagyobb adóteherrel járó adópolitikát vezet be, úgy mind a választópolgárok, mind pedig a miniszterelnök számíthatott rá, hogy a miniszterelnöki tisztséget máshogy fogják szabályozni, adott esetben cikluskorlátozást vezetnek be. Tehát míg a miniszterelnöki jogviszonynak vannak olyan aspektusai (például az előbb említett jövedelem), amelyek zártak, és így visszamenőlegesen nem tehetők terhesebbé, addig a cikluskorlátozás nem erre a jogviszonyra irányul, és e tényekkel kapcsolatban nem is számíthatott senki joggal arra, hogy nem változhatnak meg. Hasonlóan nem lenne terhes visszamenőleges hatályú jogalkotás, és a bizalomvédelmet sem sértené, ha életkori határt vezetnének be a miniszterelnökre, hiszen egyrészt ez is a jövőbeli jogviszonyra irányulna, másrészt ilyen korlátozás előfordul más közjogi tisztségviselőknél, például az alkotmánybírák esetében.

Másrészt a terhes visszamenőleges jogalkotás tilalmának eleme, hogy a kérdéses szabályozás tudatában a jogalanyok máshogy jártak volna el. Ha viszont konkrét helyzetbe helyezzük, akkor kijön a keretezés abszurditása: azt állítjuk, az a baj a szabállyal, hogy 2010-ben (vagy ’18-ban, „22-ben), amikor a választók közvetlenül a Fidesz-KDNP-re, de közvetetten Orbán Viktorra szavaztak, nem számolhattak a cikluskorlátozással – pedig ha számolhattak volna, máshogy szavaztak volna. Vagy ha Orbán Viktor tudta volna, hogy ezt az alaptörvény-módosítást elfogadják majd, akkor lehet, hogy nem vállalta volna a miniszterelnökséget, inkább későbbre tartogatta volna a lehetőséget. Tehát a választópolgárok oldalán a sérelem az, hogy nem tudtak másra szavazni, Orbán Viktor oldalán pedig az, hogy miniszterelnök lett, és így „ellőtte” mindkét lehetőségét.

Ez a keret azért sem működik, és azért vezet abszurd eredményre, mert a terhes visszaható hatályú jogalkotás tilalma (ahogy a bizalomvédelem elve is) „hétköznapi” jogalanyok és az állam viszonyában értelmezhető, nem pedig olyan kiemelt közjogi szereplők, események esetében, mint a miniszterelnök vagy a választások. Míg egy büntetőjogi, vagy polgári jogi szituációban alappal feltehető, hogy a jogalanyok máshogy jártak volna el, ha létezett volna egy adott szabály a cselekményük idején, és így kimutatható a sérelmük, addig a demokratikus hatalomgyakorlásnál ez nem életszerű. Nem véletlen, hogy mikor 2017-ben felmerült népszavazási kezdeményezésként, akkor a Kúria sem ilyen keretben vizsgálta e kérdést.

Egy jobb keret: demokráciakorlátozás

A rossz kerettel az az elsődleges probléma, hogy elvonja a figyelmet a lényeges kérdésekről.

Az egyik ilyen, hogy nem beszélhetünk-e ad hominem, azaz személyre szabott szabályozásról? Erről akkor van szó, ha valójában egyedi ügyben születik döntés, csak éppen normatív köntösbe van öltöztetve. Egy példán keresztül: 2011-ben megalakult a DK, és a képviselői frakciót kívántak alakítani. A kétharmados többség azonban úgy módosította a frakcióalakítási szabályokat, hogy ez ellehetetlenült. Habár formailag egy általános szabály (a Házszabály) módosult, valójában egy egyedi ügyet döntött el az Országgyűlés. Méghozzá nem általános alkotmányos érvek alapján, hanem primer politikai haszonszerzés miatt. Kérdés, a jelenlegi helyzet is ilyen-e? Ha az a cél, hogy Orbán Viktor ne lehessen többé miniszterelnök, akkor igen. Viszont önmagában az, hogy egy konkrét történés (esetünkben: egy konkrét személy hatalomgyakorlása) ad okot a szabályozásra, még nem biztos, hogy ad hominem szabályozásról beszélünk. Az elmúlt tizenhat év a demokratikus működés rendszerszintű problémáira mutatott rá, amelyeket a túlzott hatalomkoncentráció tett lehetővé. Ha a cél a hatalomkoncentráció meggátolása, akkor – habár egy konkrét személy tevékenysége miatt merült fel a szabályozás – nem lesz ad hominem jellegű. A demokratikus intézményeink is a történelem során fejlődtek ki, konkrét helyzetekre, rezsimekre adott válaszként – ez az intézményrendszer szokásos fejlődési dinamikája.

Fontosabb ennél viszont, hogy a szabály mindenképpen korlátozza a választópolgárokat a jövőben. Képzeljük el, hogy 2030-at írunk, és a választópolgárok egy a maihoz nagyon hasonló, Orbán Viktor által vezetett Fidesznek szavaznak kormányalakító többséget az Országgyűlésben. Orbán azonban nem lehet azonban az elfogadott szabály miatt, és ez nyilván korlátozza a demokratikus döntéshozatalt. Kérdés az, hogy szeretnénk-e egy ilyen elemet az alkotmányos rendszerünkbe.

Ez nem szűken vett alkotmányjogi, hanem „alkotmánymérnöki” kérdés. A demokratikus döntéshozatal korlátozását ebben az esetben hatalommegosztási szempontok igazolhatják. Itt azonban felmerül, hogy mennyire alkalmas eszköz a magyar parlamentáris rendszerben a cikluskorlátozás a túlzott hatalmi akkumuláció megelőzésére. A válasz véleményem szerint az, hogy csak nagyon korlátozottan. Az elmúlt tizenhat évben Orbán Viktor valódi közjogi hatalmát nem a miniszterelnöki pozíció adta, hanem az, hogy egy rendkívül fegyelmezett, monolit kétharmados országgyűlési többség állt mögötte. Ebben az esetben a cikluskorlátozás könnyen megkerülhető, hiszen a miniszterelnöki pozíció kiüresíthető, eljelentékteleníthető. Különösen így van ez egy parlamentáris rendszerben, ahol a végrehajtó hatalom fejét (a miniszterelnököt) nem közvetlenül választjuk, így személye a választási kampányban is akár teljesen mellőzhető lenne.

A valódi feladat tehát elsősorban az országgyűlési többség szintjén kezelni a hatalomkoncentrációt. Ez történhet például egy arányos választási rendszer elfogadásával, hiszen ekkor sokkal nehezebb egypárti kétharmados, de akár abszolút többséget szerezni. Ugyanígy felmerülhet hatalommegosztási szempontból egy kétkamarás országgyűlés kialakítása, de fontos szempont az alkotmány módosításának a megnehezítése is.

A lényeg tehát az, hogy ha már cikluskorlátozásól beszélünk, vitatkozzunk a lényegi kérdésekről. És ennél is célszerűbb lenne, ha ezeket a kérdéseket egy átfogó közjogi kodifikáció keretében kezelné a kétharmados többség, ahol a demokratikus-jogállami kihívásokra a legmegfelelőbb alkotmányjogi választ tudnánk adni.