„Véleményem szerint a Knesszet nem teljhatalmú az új alaptörvények elfogadását és a meglévő alaptörvények módosítását illetően. Mindkettő esetben a Knesszetnek mint alkotmányozó gyűlésnek az alkotmányos struktúra alapelveinek és alapvető értékeinek keretei között kell eljárnia. (…) Az alkotmányellenes alkotmánymódosítások tanát legitim és megfontolásra érdemes elméletnek ismerem el. Azon a véleményen vagyok, miszerint a jelenlegi izraeli alkotmányos helyzetben és mindaddig, amíg az alaptörvények elfogadásának projektje be nem fejeződött, ez az elmélet szűkebb határok között érvényesülhet.” ¹

A fenti sorok Aharon Barak, Izrael Legfelsőbb Bírósága egykori legendás elnökének 2011-es tanulmányából származnak. Idén, tizenhárom évvel később, miközben az izraeli alkotmányozási folyamat továbbra sem teljesült be egy egységes kartális alkotmány megalkotásának mozzanatával, a Barak elnök konklúziójában kijelölt irány mégis megjelent a bíróság egy, a 2024-es év elején hozott döntésében. Az ügy indítványozóinak szándéka egy alaptörvény-módosítás tartalmi felülvizsgálatára irányult, amelyet lefolytatva a bírák az állam történetében először vindikáltak a bíróságnak hatáskört ehhez, s nyilvánítottak érvénytelennek egy alaptörvényi rendelkezést, ezzel egyúttal elismerve az implicit örökkévalósági klauzulák izraeli alkotmányos rendszerbeli létét is.

Cikkemben amellett, hogy rekonstruálom a január elsejei robosztus – több, mint 700 oldalas – határozat (a továbbiakban: Észszerűség-ügy)² úttörő érvelésének legfontosabb megállapításait, annak érdekében, hogy a döntés jelentőségéről tiszta képet alkothassunk, először – részben magára a határozatra hagyatkozva – felvázolom az izraeli alkotmányos rendszer történetének és szerkezetének releváns jellegadó sajátosságait, ismertetem az ügy politikai előzményeit, valamint megvilágítom az esetben központi szerepet játszó common law intézmény, az észszerűségi teszt eredeti brit és továbbfejlesztett izraeli variánsának különbségét is.

Az izraeli alkotmány nyomában – miből lett a cserebogár?

1948. május 14-én, a Nemzeti Tanács által Tel-Avivban elfogadott függetlenségi nyilatkozat támasztotta elsőként a megszülető állammal szemben egy alkotmány megalkotásának követelményét. A következő években azonban hamar kiderült, hogy az alkotmányozási cél nem a más államok történelmi példáiból megismert klasszikus alkotmányozási momentumban fog betetőzni. Az 1949-es választás után megalakuló Első Knesszet egyszerre volt hívatott betölteni az alkotmányozó gyűlés és a törvényhozás szerepét, ám a feladat súlya alatt rövidesen az elsődleges hatalommal járó történelmi küldetése időtávlatának kiterjesztésére kényszerült az úgynevezett Harari-döntésben. A kompromisszum eredményeként a Knesszet feladta, hogy egy alkotmányos dokumentumból álló, egységes kartális alkotmányt fogadjon el, beérve azzal, hogy tematikus fejezetenként, külön-külön alaptörvényekben, fokozatosan alkossák meg az eljövő Knesszetek a leendő izraeli alkotmány mozaikját. Bár újabb és újabb alaptörvények születtek, a folyamat hivatalos lezárása továbbra is elérhetetlennek tűnik. Izrael tehát beláthatatlan időre egy befejezett, lezárt szövegű írott alkotmány nélkül maradt. Egyesek pedig úgy gondolják, ebben a helyzetben végül egyedül egyetlen elv írhatja le az alkotmányos rendszer logikáját: a parlamenti szuverenitás tana.

A tisztánlátás nehézségét fokozta, hogy a Knesszet „egy testben való” alkotmányozó és törvényhozó szerepe az eredeti szándékkal ellentétes módon állandósult, egyúttal felvetve az alaptörvények és törvények jogforrási viszonyának kérdését is.

A feszültség feloldásához a Marbury v. Madison ügyben hozott amerikai döntés izraeli megfelelőjének tartott esetre kellett várni. (Weill, 1. o.) A mérföldkőnek számító döntés végül a Mizrahi Bank-ügyben született meg, amelyben a bíróság egyértelművé tette, hogy az alaptörvények mint az alkotmányozó hatalom aktusai a normatív aktusok hierarchiájában a törvényhozás alkotta jog felett állnak, így ez utóbbiak alkotmányossága bírói felülvizsgálat tárgya lehet. A döntés szemléletváltást hozott abban a tekintetben, hogy hogyan tekintenek a megalkotott alaptörvényekre az alkotmányozás folyamatának bevégzéséig: már önmagukban alkotmányos ranggal bíró, önálló alkotmánylevelekként. (Észszerűség-ügy, 52; 54.) A törvények és a felettük álló, magasabb rendű jog hierarchikus viszonyának rögzítéséből következik, hogy a Mizrahi Bank-döntés egyben az izraeli parlamenti szuverenitás koncepciójával való szakítást is jelenti.

Az izraeli alkotmányalkotás fentiekből is felsejlő jellegzetességei kijelölték Észszerűség-ügyben meghozott határozat döntési irányát; ezek közül a Legfelsőbb Bíróság hármat azonosít. Az első sajátosságra, amelynek lényege a fejezetről-fejezetre folyamatosan történő alkotmányozás, (Észszerűség-ügy, 73.) már utaltam korábban. Fontos felismerés, hogy a folyamat hosszú évtizedeket felölelő elhúzódása az államalapítást meghatározó szellemiségtől való eltávolodás veszélyét hordozza, hovatovább, a Knesszet az alaptörvények felülvizsgálhatóságának hiánya miatt egyenesen ellenérdekelt abban, hogy alkotmányozói köpenyét bármikor is levesse. (Észszerűség-ügy, 74.) A második egyedülálló jellemző, hogy nincs a törvényalkotási eljárás szabályaitól különböző, garanciákat hordozó alaptörvényalkotási eljárás; az általános szabály mind az új alaptörvények elfogadása, mind a meglévők módosítása vonatkozásában a relatív többség megléte, ehhez képest csak kivételesen jut szerephez egyes alaptörvények módosításánál valamilyen minősített többségi (abszolút többséget vagy ritkán „nagy kétharmados” arányt előíró) szabály. (Észszerűség-ügy, 75.) A harmadik karakterisztika részben az izraeli parlamentáris kormányformával összefüggésben kialakult politikai gyakorlat következménye. A pártpolitikai fegyelem, a koalíciós egyezmények, továbbá az alaptörvények megvitatására felállított ad hoc bizottságok intézménye a Knesszet egyidejű törvényhozó és alkotmányozó szerepe mellett együttesen példátlanul nagy befolyást engednek a mindenkori kormánytöbbség számára az újabb alaptörvények megalkotása, a meglévők módosítása felett. (Észszerűség-ügy, 79–80.) Végül az alkotmányozó / alkotmánymódosító hatalom gyakorlásának módja kapcsán kiemelendő a Bíróság azon megfigyelése, miszerint míg a folyamatot kezdetben a konszenzuskeresés jellemezte, úgy az elmúlt időszakban már az önös politikai érdekek érvényesítési eszközeként él a Knesszet az őt e minőségben megillető hatalommal. (Észszerűség-ügy, 82.)

Reform Netanjáhú-módra: a bíróságok visszaszorítása a hatalommegosztás nevében

A Mizrahi Bank-döntésnek a ’90-es évek óta két olvasata létezik. Az aktivista határozattal szimpatizálók Barak legfelső bírósági elnök után „alkotmányos forradalomként”, a politikai alkotmányosság hívei azonban „bírói puccsként” emlékeznek meg a fordulatról. A politikai hatalmi ágak irányából érkező kritika az eltelt évtizedekben sem enyhült.

A békétlenség szintet lépett 2023. januárjában, amikor az igazságügyi miniszter, Jariv Levin többek között a bírói normakontroll tarthatatlanságára, a többségi demokrácia védelmére hivatkozva jelentette be, hogy átfogó bírósági reformon keresztül tervez a kormány újra egyensúlyt teremteni a hatalmi ágak között. A tervezetcsomag főként az igazságszolgáltatásról szóló 1984. évi alaptörvényt érintő módosításokat tartalmazott. Így látott napvilágot a bírói kinevezésekről döntő bizottság kormánytöbbségi leuralására, a törvények feletti legfelsőbb bírósági normakontroll 80%-os többséghez kötésére, az alkotmányellenesnek talált törvények érvénytelenségének Knesszet általi felülírhatóságára, vagy az alaptörvények felülvizsgálhatóságának kifejezett tilalmára vonatkozó javaslat is. Már fokozódott a politikai feszültség és szaporodtak a tüntetések, amikor a politikai vezetés tizenkilencre húzva lapot – nem függetlenül a folyamatban lévő korrupciós ügyektől – egy Knesszet által elfogadott törvénnyel zárta ki a miniszterelnöki pozíció betöltésére való alkalmatlanság megállapítására irányuló bírósági eljárások lefolytatásának lehetőségét. A bíróság mozgásterét korlátozó törekvéseket ellenző széleskörű társadalmi megmozdulás miatt történelmi léptékűvé duzzadt a tüntetés- és sztrájksorozat, miközben a kormánnyal szembeni kritikája miatt a honvédelmi miniszter távozásra kényszerült. A kiéleződő politikai válság küszöbén a miniszterelnök azonban visszahőkölt, kijelentve, hogy nem kerekedhet a nézetkülönbségből polgárháború, és nyitott a bírósági reformról szóló párbeszédre.

Az ellenzék és a kormánykoalíció közötti tárgyalások viszont sikertelennek bizonyultak. Ennek beismeréseként 2023. június 20-án bizottsági javaslatként terjesztették be az úgynevezett észszerűtlenségi jogalap kivezetésére irányuló kezdeményezést, amely csak egy csapásirányát jelentette a korábbi csomagnak. (Észszerűség-ügy, 17.) Végül július 24-én a Knesszet plénuma 64 szavazattal fogadta el a harmadik olvasatban az alaptörvény-módosítási javaslatot, az ellenzéki képviselők bojkottja mellett, így az két nappal később a kihirdetés révén hatályba is lépett. (Észszerűség-ügy, 26.)

Az igazságszolgáltatásról szóló alaptörvény harmadik módosítása az alaptörvény Legfelsőbb Bíróságról szóló 15. cikkének (d) bekezdését egészítette ki az alábbi szöveggel:

„Az ezen alaptörvényben foglaltaktól eltérően a törvényes bírói jogkör gyakorlója, beleértve a Legfelsőbb Bíróságot, amely legfelsőbb bíróságként jár el, nem vizsgál a kormány, a miniszterelnök vagy a kormány minisztere által hozott döntés észszerűségével kapcsolatos ügyet, és nem hoz végzést ilyen ügyben; e bekezdésben a „döntés” kifejezés alatt minden döntést érteni kell, beleértve a kinevezési ügyeket is, vagy a hatáskör gyakorlásától való tartózkodásra vonatkozó határozatot.” (Észszerűség-ügy, 1.)

Az alaptörvény-módosítás súlyát csak akkor érzékelhetjük, ha feltárjuk, a közigazgatás döntéseinek észszerűsége alatt pontosan mit kell érteni, illetve a kategória milyen szerepet játszik az izraeli jogban.

Angol mozi – az észszerűség mint felülvizsgálati jogalap

Az észszerűségi teszt a common law jogrendszerek sajátja, és az Egyesült Királyságban alakult ki. Az állami aktusok feletti bírói kontrollnak a huszadik század közepén megjelenő egyik jogalapjáról beszélünk, amely – még az EJEE-hez történt csatlakozás révén teret nyert arányosság kritériuma előtt – az illegalitás és az eljárási méltányosság kategóriáját egészítette ki, azokkal összevetve azonban jóval homályosabb követelményt jelentett.

Hogy pontosan mit is érthetünk az észszerűség mint common law jogi fogalom alatt, ahhoz célszerű megvizsgálnunk a teszt névadó jogesetét, amely a II. világháború utáni Egyesült Királyság egy nyugat-közép-angliai kisvárosába, Wednesburybe repít minket. A Wednesbury-ügy tényállása röviden a következő: a felperesek egy helyi filmszínház tulajdonosai voltak, akik vitatták, hogy az alperes önkormányzat azon döntése, miszerint a mozik vasárnap csak azzal a feltétellel kaphatnak nyitvatartási engedélyt, ha tizenöt éven aluli gyermeket – sem felnőtt kísérettel, sem anélkül – nem engednek be, észszerűtlen kikötést tartalmaz, és ezért jogszerűtlen. A vasárnapi nyitvatartás feltételeinek meghatározására törvényi felhatalmazás alapján az engedélyező hatóság, vagyis a város képviselői tanácsa volt jogosult. További törvényi előírások híján megállapítható, hogy a törvényalkotó széles mérlegelési szabadságot biztosított a hatóságnak. Az eljáró bíró ennek kapcsán leszögezte, hogy amennyiben az önkormányzat a számára biztosított hatáskör keretei között járt el, a bíróság nem avatkozhat közbe; a kérdés tehát mindenekelőtt az, hogy a feltétel által érintett tárgykör figyelembevételére a hatóság jogosult-e. A konkrét rendelkezés céljaként a gyermekek erkölcsi és testi egészségének védelmét azonosították, amely szempontot jelen esetben illetékes volt megfontolni a hatóság, ezért a bíró értékelése szerint nem volt lehetőség az aktus bírósági felülvizsgálatra. E híres ügyben az észszerűségi teszt lényegét a következőképp fogalmazta meg a jogalkalmazó:

„A bíróság jogosult megvizsgálni az önkormányzat intézkedéseit abból a szempontból, hogy figyelembe vettek-e mindent, amit kötelesek, vagy épp ellenkezőleg, nem voltak hajlandóak vagy elmulasztották figyelembe venni azokat a dolgokat, amelyeket figyelembe kellett volna venni. Ha a fentieknek megfelelően járt is el a hatóság, még mindig lehetséges, hogy noha a megfontolásra köteles ügyek keretei között maradt az önkormányzat, mégis olyan következtetésre jutott, amely olyannyira észszerűtlen, hogy észszerű hatóság sosem juthatott volna rá. Ilyen esetben (…) a bíróság beavatkozhat.„

Egy későbbi ügyben az irracionalitás, vagyis a Wednesbury-észszerűtlenség kategóriáját így ragadták meg:

„[o]lyan döntés esetén alkalmazandó, amely annyira felháborító mértékben dacol a logikával vagy elfogadott morális mércékkel, hogy egy a kérdést átgondoló értelmes személy sem juthatott volna rá”.

Bár az angol közigazgatási jog fontos fogalmáról beszélünk, érdemes megjegyezni, az észszerűségi teszt időközben kinőtte magát, és a magánjogi ítélkezésben, így például a szerződési jog területén is használják már azokban az esetekben, amikor az egyik felet széles mérlegelési mozgástér illeti meg. Így a Braganza-ügyben például egy kereskedelmi vállalat munkáltató esetében hangsúlyozta a bíróság, hogy amennyiben az állásfoglalása kihatással van más felek jogaira, észszerűen kell eljárnia – a konkrét esetben az elhunyt munkavállaló özvegyét megillető haláleseti juttatás sorsa múlt ezen.

Hasonlóan az Wednesbury-teszt eredeti formájához, először az izraeli jogban is a származékos jogalkotás legalitásának vizsgálatánál támaszkodtak az észszerűség fogalmára, az önkényes vagy irreleváns megfontolásokkal operáló aktusok kiszűrése céljából. (Észszerűség-ügy, 3.) Az angol példára emlékeztetve kezdetben szoros fogalmi kapcsolatban állt az észszerűtlenség a hatáskör-túllépés jelenségével, és csak később ismerték el ettől független, önálló felülvizsgálati jogalapként. (Észszerűség-ügy, 4-6.) A teszt fejlődése szempontjából különösen jelentős Dapei Zahav-ügyben négy fő irányelvet fogalmaztak meg az észszerűség kapcsán: (1) megerősítették, hogy önállóan elégséges alapja a felülvizsgálatnak; (2) tisztázták, hogy a követelmény sérelméről akkor beszélhetünk, ha a hatóság nem megfelelő súllyal vette figyelembe mindazokat az érdekeket, amelyekre a döntés meghozatalakor köteles volt tekintettel lenni; (3) az észszerűséget az „észszerű közszolga” objektív kritériumán keresztül kell vizsgálni, és az elvnek észszerű döntések széles halmaza felelhet meg, a bíróság beavatkozását pedig csak az ezen kívül eső döntés alapozhatja meg; (4) a bírói beavatkozáshoz az ügy magját érintő lényeges, extrém észszerűtlenség szükséges. (A Dapei Zahav-ügyet idézi: Észszerűség-ügy, 7.) A klasszikus Wednesbury-teszthez képesti eltérés pontosan a második pont lényegében áll – ez alapján ugyanis nem egyszerűen az irracionalitás, önkényesség vizsgálatáról van szó, hanem a döntés során figyelembe vett megfontolások megfelelő súlyozásának megköveteléséről is. (Észszerűség-ügy, 8.) A teszt izraeli variánsának e jellegzetességét ragadja meg az „egyensúlyozott észszerűség” megnevezés. (Weill, 5. o.)

Tekintettel arra, hogy az angolhoz képest szigorúbb tesztről van szó, az izraeli jog észszerűsége régóta kritika tárgya.

Az intézményt érő támadások tipikus állítása, hogy a teszt alkalmazása esetén a felhatalmazott hatóság diszkréciós hatáskörét a bírói hatalom elvonja. A Bíróság viszont hangsúlyozza, hogy a teszt alkalmazása körüli bizonytalanság az évtizedek során jelentősen csökkent a joggyakorlat fejlődése révén, így korlátozott a bírói beavatkozás lehetősége például abban az esetben, ha átfogó közpolitikai döntésről, szakértői szerv döntéséről vagy rendeletről van szó. (Észszerűség-ügy, 9-10.) A teszt izraeli jogrendszerben betöltött szerepe kapcsán fontos látni, hogy megszűnésével a közigazgatási aktusok széles köre bírói kontroll nélkül maradna, a Bíróság értékelése szerint tehát a többi felülvizsgálati jogalap nem tudná érdemben helyettesíteni. (Észszerűség-ügy, 147-151.)

Az alaptörvény-módosítás következményeinek drasztikusságát mindezekre tekintettel kellett értékelnie a testületnek – az erre adott választ viszont megelőzi egy előkérdés: beszélhetünk-e egy alaptörvény-módosítás alkotmányellenességéről, és ha igen, mely szerv jogosult a vizsgálatára.

A Knesszet mint alkotmányozó és alkotmánymódosító megkötött keze – az alkotmányozó hatalommal való visszaélés és az alkotmányozói hatalom túllépésének problematikája

Határozatában a Bíróság az alkotmányozói tevékenység felülvizsgálatának két külön esetét taglalja. Ezek közül az első az alkotmányozó hatalommal való visszaélés vizsgálata. Az ennek céljából kimunkált teszt bár a vonatkozó alkotmányos rendelkezések értékelésére koncentrál, ám nem tartalmi, hanem formális szempontból: a kérdés ugyanis az, hogy alkotmányi szintre tartozó normáról van-e szó. (Észszerűség-ügy, 57-58.) A próba kétlépcsős, amelynek első, identifikációs vagy azonosítási szakaszában különböző altesztekkel az alkotmányos normák karakterisztikáinak meglétét keresik (stabilitási teszt ~ állandóság kérdése; általánossági teszt ~ absztrakt alkalmazhatóság; alkotmányos szerkezetbe illeszkedési teszt ~ a már létező alkotmányos normák természete szempontjából való következetesség). Amennyiben ezek egyikén is elbukik az adott norma, úgy a próba második, igazolási szakaszában az államot képviselő alpereseké a bizonyítási teher, hogy különleges legitim cél fennállására hivatkozva mentsék a rendelkezés bőrét.

Az ügy szempontjából lényegesebb a másik eset, amely a normákhoz tartalmi szempontból, az alkotmányellenes alkotmánymódosítások doktrínája alapján közelít. A Bíróság ezt az alkotmányozói hatalom túllépésének nevezi, ám – Barak fent idézett gondolatával egybecsengően, esetjogát idézve – leszögezi, hogy az elmélet klasszikus formájában az elsődleges és másodlagos hatalom világos elválása, az alkotmányozás befejezettsége híján nem nyerhet alkalmazást Izraelben. Ez azonban korántsem jelenti, hogy teljesen szabad keze lenne a Knesszetnek: a Hasson-ügyben a Bíróság hangsúlyozta, hogy az alkotmányozás során bizonyos tartalmi korlátokat tiszteletben kell tartania. A tilalomfát végül az Izrael önazonosságának magját kifejező zsidó és demokratikus állami lét tagadása vonatkozásában állította fel a testület, mind az új alaptörvények elfogadására, mind a meglévők módosítására nézve, hangsúlyozva egyúttal, hogy az alkotmányozási folyamat állása miatt mindez nagyon szűken értendő, csak azokat az eseteket kizárva, amelyek Izrael államisága ezen két alapjellemzőjének minimumdefiníciójával egyenesen ellentétesek. (A Hasson-ügyet összefoglalja: Észszerűség-ügy, 62-67.)

Az azonban a jelen ügyben hozott döntésig nyitott kérdés maradt, hogy az alkotmányellenes alkotmánymódosítások koncepciójának fentiek szerinti izraeli, szűkebb felfogása lehetővé teszi-e a tartalmi felülvizsgálatot.

A válaszhoz az izraeli alkotmányozás korábban részletezett sajátosságaiban rejlő veszélyek értékelésén keresztül jutott el a testület, megállapítva, hogy azokban a ritka esetekben, amikor az „izraeli alkotmány szívének sérelme” fenyeget, (A Hasson-ügyet idézi: Észszerűség-ügy, 96.) a Bíróság – nempolitikai szervként kontrollt gyakorolva – jogosult és egyben köteles a támadott alaptörvény érvénytelenségét kimondani. (Észszerűség-ügy, 73-96.)

Az előkérdést jelentő gordiuszi csomó ekképpeni átvágása megnyitotta az utat az alapul fekvő alaptörvény-módosítás szubsztantív fókuszú felülvizsgálatához.

Az alaptörvény-módosítás alkotmányellenességének kérdése: milyen mértékben sérülnek az alkotmányos alapelvek?

A két alapkarakterisztika közül a demokratikus állami lét és annak tartalma bírt relevanciával. A joggyakorlat ebből a fogalomból olvasztotta ki – többek között – a szabad választásokban kifejeződő népszuverenitásnak, az alapvető emberi jogok elismerésének, a független igazságszolgáltatásnak, valamint a hatalommegosztás és jogállamiság fenntartásának a követelményét is. A döntő mérce, hogy az ezeket érő sérelem olyan súlyos léptékű-e, hogy a fejlődőben lévő alkotmány alapköveit is megrengeti. (Észszerűség-ügy, 103;106.)

A Bíróság érvelésében ezen a ponton megkülönböztetett jelentőség jutott annak, hogy az izraeli végrehajtó hatalommal szemben nemzetközi összehasonlításban rendkívül kevés ellensúly, decentralizációs megoldás működik, így példátlanul erős. Ennek alátámasztására a Knesszet és a kormány viszonya szempontjából a bizalmi szavazás konstruktív bizalmatlansági indítványra cserélését, a miniszterelnök – elnöki egyetértés melletti – parlament-feloszlatási jogát, az ügyvezető kormányok mozgásterének kiszélesítését, valamint az úgynevezett „norvég törvény” azon megoldását emeli ki a testület, miszerint a képviselői mandátummal rendelkező kormánytagokat átmeneti jelleggel „helyettes képviselők” válthatják fel a törvényhozásban. (Észszerűség-ügy, 112.) Ilyen körülmények között

nem lehet elvonatkoztatni a ténytől, hogy a legfontosabb kontrollszerv az izraeli hatalommegosztás rendszerében a Legfelsőbb Bíróság, a kapcsolódó ellensúlyt megvalósító mechanizmus pedig a bírói felülvizsgálat intézménye

– minden intézkedés, amely ezek visszaszorítására irányul, egyúttal az alkotmányos alapelvek sérelmének kockázatával fenyeget. (Észszerűség-ügy, 114-116.) Ez annál is inkább így van, mert a Bíróság elutasította az alaptörvényt módosító rendelkezés megszorító, nem szó szerinti értelmezését, amely szerint az észszerűségi tesztnek csak a továbbfejlesztett izraeli verzióját küldte volna kispadra az alkotmányozó, a Wednesbury-teszt visszatérésének nem lett volna alkotmányos gátja; (Észszerűség-ügy, 118-136.) vagyis az alaptörvény-módosítást a kormány és annak tagjai által hozott döntések vonatkozásában mint az észszerűségi jogalap valamennyi típusát kizáró aktus kezelte.

Elsőként a hatalommegosztás elvének érvényesülésén esett csorbát mérte fel a Legfelsőbb Bíróság. E tekintetben megjegyzést érdemel, hogy a fékek és ellensúlyok rendszerét a hatalmi ágak közötti olyan kölcsönös ellenőrzési mechanizmusként fogja fel az izraeli gyakorlat is, amely végső soron az egyén kormányzattal szembeni védelmét szolgálja. (Észszerűség-ügy, 141.) A hatalommegosztást ért sérelem akkor válik nyilvánvalóvá, ha elfogadjuk az érvelést, miszerint az észszerűségi teszt pótolhatatlan az izraeli jogrendszerben, a többi állami aktussal szembeni követelmény (így az arányosság elve, az idegen szempontok figyelembevételének vagy az önkényesség tilalma)  nem tudja helyettesíteni. Ellentétben ugyanis például az arányossággal mint kritériummal, az észszerűtlenségre való hivatkozás nem teszi szükségessé a közvetlen egyéni jogsérelmet, így többek között költségvetési és közbiztonsági megfontolások helytelen egyensúlya miatti, illetve gazdasági vagy szociális érdekeken nyugvó megtámadást (pl. szociális szolgáltatások, engedélyek, kinevezések) is lehetővé tesz. (Észszerűség-ügy, 148.) Az adott jogi ügyön kívül álló, idegen szempontok hatósági figyelembevételére történő hivatkozás többek között a velejáró bizonyítási teher, míg az önkényesség izraeli kategóriája a fogalom szűkössége, kivételes esetekre szorítása miatt képtelen az észszerűtlenség szerepének pótlására. (Észszerűség-ügy, 149–150.) A Knesszet és bizottságai a kieső bírói jogvédelmet nem pótolhatják a kormányzathoz ezer szállal kötődő politikai szervként, így végső soron a bírósághoz fordulás jogát is korlátozza a módosítás, a végbemenő hatalomkoncentráció által a hatalommegosztás elvének súlyos és alapvető sérelméhez vezetve. (Észszerűség-ügy, 153-157.)

Másodszor a jogállamiság érintettségének, a kormányzat jognak való alávetettségében bekövetkező változás értékelése következett. A módosítás okozta kárt e tekintetben a legplasztikusabban írta le a Bíróság: a végrehajtó hatalom csúcsára (a kormány és a kormánytagok döntéseire) továbbra is vonatkozna az észszerűség kötelezettségének közigazgatási jogi tétele, azonban

az előírás teljesítését ellenőrző bíróság eltűnne a jelenlegi képletből, ezzel – a főállamügyész szavai szerint – „normatív feketelyukakat” keletkeztetve a jogrendszerben.

Ehhez kapcsolódóan az egyik neuralgikus pont, hogy megszűnne a kormányzat közszolgálati kinevezései és felmentései feletti ellenőrzés. (Észszerűség-ügy, 160-166.) Szintúgy tekintélyes veszélyt hordoz magában, hogy a módosítás eredményeként a bíróság többek között az ügyvezető kormányok potenciális – választásokat megelőző és azokhoz kapcsolódó – visszaéléseivel, a hátrányos környezeti hatásokkal járó kormányzati döntésekkel, valamint a kormánytagok hatályos jog szerint lehetséges jövőbeni (visszaélésszerű, normakontroll kikerülését célzó) közigazgatási hatáskörelvonásával szemben teljesen eszköztelennek bizonyulna. (Észszerűség-ügy, 167-174.) A módosítás ekként a gyakorlatban a jog fölé helyezné a végrehajtó hatalom vezetőit, ezáltal pedig a jogállamiság elvébe ütközik. (Észszerűség-ügy, 175.)

Noha az izraeli Legfelsőbb Bíróság fenntartja, hogy más jogrendszerben az észszerűségi felülvizsgálat jogalapjának kizárása könnyen lehet, csak mérsékelten hatna ki a hatalommegosztás és a jogállamiság alapelvének érvényesülésére, az izraeli alkotmányos valóság tükrében az alaptörvény-módosítás az eleve törékeny egyensúlyt biztosító fékek és ellensúlyok rendszerének felrúgásával egyenértékű, megvalósítva az alkotmányozói hatalom túllépését, amely a konkrét esetben nem vonhat maga után más elégséges jogkövetkezményt, csak az érvénytelenítést. (Észszerűség-ügy, 178-179; 181-183.)

A döntés körülményei és az alkotmányos félelmek: hogyan tovább?

A történelmi jelentőségű határozat első eldöntendő kérdésében, vagyis az alaptörvények tartalmi felülvizsgálatára vonatkozó bírósági hatáskör tárgyában 12-3 arányban ítélt a testület a jogkör megléte mellett. A három különvéleményt megfogalmazó bíró közül egy szintén megengedhetőnek tartotta az alkotmányellenes alkotmánymódosítások szűken felfogott elméletének gyakorlati alkalmazását, ám csak az esetben látottnál is szigorúbb mérce, az alapvető jogok sérelmének fennforgása alapján. Az alapul fekvő alaptörvény-módosítás alkotmányelleneségét illetően azonban már nem élvezett elsöprő támogatást a többségi érvelés, szűk 8-7 arányban került elfogadásra. Igaz, három bíró csak a rendelkezés megszorító értelmezése mellett kardoskodva (tehát a módosításból a Wednesbury-észszerűség fennmaradásának lehetőségét kiolvasva) jutott arra, hogy a módosítás alkotmánykonform, a jövőt illetően okkal nyugtalanít egyeseket a tény, hogy 2024. január 16. után már – két tagja visszavonulása miatt – máshogy határozott volna a testület az alkotmányosság ügyében. Az értelmezési vita kapcsán mutat rá Weill, hogy azzal valójában a bírák stratégiai megfontolásainak kollízióját (a végrehajtó és a bírói hatalom közötti súrlódás enyhítésének vágya ßà demokratikus leépülés megelőzésének szándéka) palástolhatta a testület. (Weill, 12. o.)

Nem vonatkoztathatunk el attól – és erről a testület sem rest megemlékezni –, hogy a forradalmi döntés az Izrael–Hamász közti háború sűrűjében született meg. (Észszerűség-ügy, 211.) Miközben ünneplik, hogy a Bíróság sikeresen ellentartott a kormányzati túlhatalom kiépítését célzó újabb rémisztő kísérletnek, egyidejűleg kritikák érik a háborúval indokolt újabb jogkorlátozások fenntartásáért – hogy a nemzetközi jogba is ütköző, palesztinokkal szembeni jogsértések feletti szemhunyás és az előremutató bírói döntés közötti diszkrepancia, vagy a zsidó államiság (ezen döntés által is megerősített) evidenciaként való kezeléséből az állampolgári egyenlőségre nézve potenciálisan leselkedő kihívás felvetését ne is említsük.

Yaniv Roznai azt írja, „a részletekre nem figyelő kívülálló számára egy alkotmányos hatalomátvétel vagy demokratikus hanyatlás közepén álló ország tökéletesen normálisnak tűnik, lévén, hogy nincsenek tankok az utcákon”, s szerinte a valódi veszély pontosan ebben a körülményben rejlik; Izraelben azonban észlelte a társadalom és a bírók is a fenyegetettséget, a Legfelsőbb Bíróság pedig erősebb, mint valaha. (Roznai, 16. o.)

Kérdés, hogy a fegyverropogás várva-várt jövőbéli elülte nem jelenti-e majd a bírói hatalom elleni újabb heves támadás kezdetét is. A tény, hogy az igazságügyi miniszter a szokásjog alapján fennálló szenioritás elvét kifogásolva több, mint egy éve szabotálja a bírók kijelölésére jogosult bizottság összehívásának megtagadásán keresztül a Legfelsőbb Bíróság következő elnökének – és a megüresedett helyekre az új bírák – megválasztását, nem sok jóval kecsegtet. A bírói hatalommal dacoló kormányzat ugyanis 2024 szeptemberében már jelezte is, hogy a reformtervét nem adta fel.

Hivatkozások:

1. Barak, Aharon, Unconstitutional Constitutional Amendments. Israel Law Review, 44. évfolyam, 2011/3. 339–341. o. A fenti a következő eredeti saját fordítása: „In my opinion, the Knesset is not omnipotent as regards the establishment of a new basic law or the amendment of an existing basic law. In both cases, the Knesset, as the constitutional assembly, must act within the framework of fundamental principles and fundamental values of the constitutional structure. (…) I recognize the doctrine of unconstitutional constitutional amendments as a legitimate and worthy doctrine. I am of the opinion that, in the present constitutional situation in Israel and as long as the project of enacting basic laws has not been completed, this doctrine acts within narrower boundaries.” ↩︎
2. HCJ 5658/23 Movement for Quality Government in Israel v. The Knesset (2024). (A továbbiakban: Észszerűség-ügy.) Hivatalos angol fordítás hiányában „kvázi-elsődleges” forrásként a határozat alábbi többségi, a Legfelsőbb Bíróság korábbi elnöke, Esther Hayut által szövegezett véleményének fordítását és az eredeti héber szövegből mesterséges intelligencia alkalmazásával nyert saját magáncélú fordításomat párhuzamosan használva, egymással összevetve használtam. – A nem hivatalos fordítás elérési helye: https://versa.cardozo.yu.edu/sites/default/files/upload/opinions/Movement%20for%20Quality%20Government%20v.%20The%20Knesset.pdf (Utolsó letöltés: 2024.11.23.). ↩︎