A 2024-es önkormányzati választásokkal összefüggésben több esetben szabálytalanságok és visszaélések voltak megfigyelhetőek a választókerületekkel kapcsolatban. 2023. őszén Mohács Város jegyzője, mint a Helyi Választási Iroda (HVI) vezetője úgy alakította ki a település választókerületeit, hogy a legnagyobb egyéni választókerület (EVK) több, mint háromszor olyan népes lett, mint a legkisebb. Ez nemcsak az egyértelmű törvényi követelményeket sértette (a legkisebb EVK 58 százalékkal, azaz a törvényben rögzített 15 százalékos határ majdnem négyszeresével tért el az átlagtól), de ellentétes volt az Alkotmánybíróság által még 2005-ben meghatározott, az egyenlő választójogból következő, maximálisan kétszeres eltérést engedő abszolút alkotmányos követelménnyel is. A beosztás felülvizsgálatát senki sem kezdeményezte a bíróság előtt, így a 2024-es választásokat az alkotmány- és törvényellenes, az egyenlő választójogot súlyosan sértő beosztás alapján bonyolították le a településen. Egy másik példa Egerből: 2024. június 4-én, kevesebb, mint egy héttel a választások előtt napvilágra került egy hangfelvétel, amelyen az hallható, hogy egri kötődésű politikusok arról beszélnek, miként rajzolják majd meg úgy a térképet, hogy a lehető legtöbb mandátumot szerezze meg a jelölő-szervezetük. A beszélgetésen – ahol még a gerrymandering kifejezés is elhangzik – szóba kerül az is, hogy a törvényben megjelölt tizenöt százalékos maximális eltérés, ha azt negatív és pozitív irányba is teljesen „kihasználják”, akár harminc százalékos különbséget is lehetővé tehet két EVK között. Mivel a beosztást 2023 őszén alakították ki, a hangfelvétel nyilvánosságra kerülésekor már rég letelt a felülvizsgálatra nyitva álló határidő, tehát már csak eljárási szempontból sem volt lehetséges az ügyet – választási jogi szempontból – bíróságra vinni.

A fenti két példa rámutat arra, hogy miért érdekes az alkotmányjog számára a választókerületek kialakítása. Az egri ügy megerősíti, hogy a választókerületek – a választási joganyag egyéb részeihez hasonlóan – ki vannak téve a manipulatív módosításoknak. Fontos kérdés tehát, hogy ki és milyen eljárásban alakítja ki a beosztást. A mohácsi példa pedig arra mutat rá, hogy nemcsak manipuláció állhat a szabálytalanságok hátterében, hanem az is, hogy a HVI vezetője tévesen értelmezi a választókerületekkel kapcsolatos alkotmányos-törvényi szabályokat.

Márpedig ezek a szabálytalanságok korlátozzák a választójogot, különösen annak egyenlőségét. Amennyiben egy EVK-ban többen szavaznak, úgy az ott élők szavazata kevesebbet ér, ez az egyenlő választójog korlátozását jelenti, amely csak objektív indokok alapján, és csak bizonyos mértékben lehetséges. Másrészt, ha a szándék manipuláció, akkor akár statisztikailag elenyésző különbségek is alkotmányellenesek lehetnek, ahogy arra az Alkotmánybíróság is rámutatott.¹ Továbbá, manipuláció esetén akár egyenlő méretű választókerületek mellett is sérülhet a demokratikus hatalomgyakorlás – kérdés, hogy a szabályozás erre mennyiben tud választ adni.

Az MTA Law Working Papersben megjelent tanulmányomban  az önkormányzati választókerületek kialakításával kapcsolatos kérdéseket elemzem átfogóan, kitérve a választókerüeltek demokrácia- és alkotmányelméleti sarokpontjaira, a szabályozás felépítésére, a választókerületek kialakításának konkrét gyakorlatára valamint a tárgyban hozott bírósági döntésekre. Jelen bejegyzésben a tanulmány alapján kiemelek öt olyan hiányosságot, amelyet a jogalkotónak, jogalkalmazóknak (HVI-k, bíróságok) orvosolniuk kell annak érdekében, hogy biztosítva legyen a választókerületek alkotmánykonform kialakítása.

1. Nincs biztosítva az eljáró szerv pártatlansága

Elsődleges probléma a választókerületek kialakításával kapcsolatban az, hogy az eljáró szerv, azaz a települési jegyző nem tekinthető teljes mértékben pártatlannak. Bár formálisan a jegyző HVI vezetői minőségében független az önkormányzattól, a valóságban azonban jegyzői jogállásánál fogva nem tekinthető teljes mértékben függetlennek. A jegyzőt a polgármester nevezi ki és felette a munkáltatói jogkört is ő gyakorolja, a polgármester pedig értelemszerűen közvetlenül érdekelt abban, hogy milyen képviselő-testületi többség áll össze. Habár a jegyző köteles kikérni a helyi választási bizottság (HVB) véleményét, azonban ez a vélemény nem köti. Nincsenek tehát megfelelő garanciák arra, hogy a jegyző a kerületek kialakítása kapcsán politikai nyomásoktól függetlenül tud eljárni. Ez azért is lenne fontos, mert szemben egyéb, a választás lebonyolításával összefüggő hatáskörében ellátott feladattal, a választókerületek kialakításakor a jegyzőnek viszonylag nagy mozgástere van és olyan érdemi döntést hoz, amely közvetlenül befolyásolja a választás kimenetelét, tehát a képviselő-testület összetételét.

Valóban, az elmúlt választások alkalmával több esetben is felmerült az, hogy manipulatív módosításra került sor. Ilyen volt például a 2024-es választásokkal összefüggésben az V. kerületben kialakított beosztás (lásd lent 5. pont). Anélkül, hogy ítéletet mondanánk a konkrét beosztásról, elmondható, hogy már a manipuláció látszatát is segítene elkerülni az, ha a polgármestertől és a képviselő-testülettől, azaz a választásban leginkább érdekelt szereplőktől jobban elszigetelt szereplő (vagy több szereplő együtt) döntene a kérdésben.

2. Nem elég transzparens a választókerületek kialakításának eljárása

A HVI vezetők gyakorlata alapján kifogásolható az eljárás átláthatatlansága, nem kellő nyilvánossága. Az önkormányzati választókerületek kialakítását a választási eljárási kódex (Ve.) szabályozza, amely a HVI vezető határozata nyilvánosságával kapcsolatban annyit rögzít csak, hogy azt tizenöt napra “helyben szokásos módon” kell közzétenni (306/B. §). Ez a gyakorlatban jellemzően a polgármesteri hivatal hirdetőtáblája mellett szerencsére magában foglalja a település honlapján való közzétételt is. Ugyanakkor sajnálatos módon szinte kivétel nélkül az volt tapasztalható, hogy a beosztás nem önálló honlaphírként, hanem a honlap sokadik aloldalán egy linkként jelent meg, azaz szinte csak olyasvalaki botolhatott bele, aki tudta, hogy mit keres.

A nyilvánosság kérdése azért is releváns, mert a Ve. alapján a határozat megtámadására annak közzététele alatt, azaz tizenöt napig van lehetőség. Amennyiben a választópolgárok nem veszik időben észre, úgy még az egyértelműen jogellenes beosztás sem lesz megtámadható. És, mivel a határozatot a választást megelőző év őszén fogadják el, valószínű, hogy a jelölő-szervezetek sincsenek még “kampányüzemmódban”. 

A probléma többféleképpen is ovosolható: maguk a HVI vezetők is tehetnek azért, hogy a határozat nagyobb nyilvánosságot kapjon (például önálló honlaphírként való megjelentetéssel), másrészt a Nemzeti Választási Iroda (NVI) is létrehozhatna egy külön oldalt, ahol naprakészen elérhetőek a határozatok. Emellett, mivel a Ve. a választókerületek kialakítását eljárási szempontból csak nagy vonalakban szabályozza, a jegyzőknek saját hatáskörben lehetőségük lenne arra, hogy jobban bevonják a választópolgárokat és egyéb érdekelteket a folyamatba.

3. A HVI vezetők több esetben tévesen értelmezték a választókerületekre vonatkozó tartalmi szabályokat

Ahogy a fenti, mohácsi példa is rámutat, a HVI vezetők gyakran tévesen értelmezték a választókerületekre vonatkozó alkotmányos- és törvényi normatív elvárásokat. A mohácsi határozat a település „rendkívül speciális földrajzi helyzetével” érvelt. Ez egyrészt abban nyilvánul meg, hogy a települést kettészeli a Duna, viszont a folyó bal partján kevés a választásra jogosultak száma, így az ott kialakított EVK óhatatlanul kisebb lesz. Másrészt a város része egy zártkerti jellegű településrész, amely hat kilométerre van a település legközelebbi lakott részétől. Hasonló, objektíve fennálló településszerkezeti tényezőkkel indokolta meg a 2023-as tapolcai határozat is azt, hogy a legkisebb és legnagyobb EVK között miért volt 2,42 szeres eltérés.

A településszerkezeti érvek ellenére a két határozat egyértelműen sérti az egyenlő választójogból fakadó alkotmányos, és a Ve.-ben foglalt törvényi elvárásokat. Az Alkotmánybíróság a 22/2005. (VI. 17.) AB határozatban (Abh.) rögzítette azt, hogy az egyenlő választójogból fakadóan alkotmányos elvárás az, hogy az egyes választókerületekben a választásra jogosultak száma közel megegyezzen. A Ve. ennek megfelelően rögzíti, hogy a választókerületek kialakításakor úgy kell eljárni, hogy az egyes EVK-k ne térjenek el 15 százaléknál nagyobb mértékben a települési átlagtól [306/A. § (3) bekezdés]. Mind az Abh. mind pedig a Ve. figyelemmel van a településszerkezeti, történelmi és egyéb helyi sajátosságokra, amelyek indokul szolgálhatnak a 15 százalékos határon belüli eltérések esetében. Ugyanakkor a település képviseleti alapelve az, hogy a választópolgárok, nem pedig egyes városrészek vannak képviselve a képviselő-testületben. Ennek megfelelően hiába vannak objektív településszerkezeti szempontok, ezek miatt csak kis mértékben lehet eltérni az “egy ember – egy szavazat” főszabályától. A 2024-es választások kapcsán kialakított kerületek esetében kilenc olyan EVK is volt, ahol meghaladta a húsz százalékot az eltérés (Lásd a táblázatot a Tanulmány 15. oldalán).

4. A bíróságok sok esetben túl megszorítóan értelmezik az érintettség követelményét

A Ve. hatálybalépése, azaz 2013 óta a bírósági felülvizsgálati kérelmet csak az ügyben érintett személy nyújthatja be. A bírósági gyakorlat ezt más esetkörökben, különösen a kampánnyal kapcsolatos jogorvoslatok esetében igen szigorúan értelmezte.² A bírósági gyakorlat alapján az érintettséghez szükséges az, hogy a kérelmező saját jogaira közvetlenül kihasson a jogellenesség. A jogérvényesítéssel összefüggésben megkülönböztethetünk szubjektív- és objektív jogvédelmet. A szubjektív jogvédelem célja az adott jogalany jogainak védelme. Bizonyos magánjellegű (például polgári jogi) igények esetén igazolható a szubjektív jogvédelem kizárólagossága – ellenkező esetben lehetséges lenne, hogy például egy bérleti jogviszonyban egy olyan harmadik fél, akinek semmilyen jogát, jogos érdekét nem érinti az ügy, felléphessen. Az objektív jogvédelem célja ezzel szemben a jogrend általános védelme. Meglátásom alapján a választások funkciójából, alkományosan kiemelt szerepéből fakadóan jó érvek szólnak a mellett, hogy az objektív jogvédelemre kellene, hogy helyezze a hangsúlyt a szabályozás, és e főszabálytól térhetne el akkor, mikor az adott szabály egyértelműen valamilyen magánérdeket, jogosultságot véd. Ilyen lehet például az a szabály, hogy választási plakátot csak a tulajdonos engedélyével lehet elhelyezni – ebben az esetben jó érvek szólnak a mellett, hogy e szabály megsértése esetén csak a ténylegesen érintett léphessen fel.

A választókerületi ügyekkel kapcsolatban is született olyan bírósági döntés, amely rendkívül szigorúan értelmezte az érintettség követelményét. Szolnokon a belső demográfiai mozgások miatt az egyik választókerületben az eltérés meghaladta a húsz százalékot. A jegyző módosította a beosztást, azonban úgy, hogy az eltérés két EVK-ban (3. és 6. EVK) továbbra is meghaladta a tizenöt százalékot (negatív irányba, rendre 16,61 és 18,84 százalékkal). Ezáltal a beosztás egyértelműen sértette a Ve. 306/D. § (2) bekezdése alapján alkalmazandó 306/A. § (3) bekezdését. A választókerületi határokkal kapcsolatban egy választópolgár nyújtott be felülvizsgálati kérelmet. Az érintettsége kapcsán hivatkozott arra, hogy habár nem az érintett EVK-ban lakik, de a települési lakóhelye egyrészt önmagában megalapozza az érintettséget, másrészt a negatív irányú eltérés miatt mindenképpen érintett, hiszen népesebb EVK-ban választ, azaz a választójoga kevesebbet ér. A Debreceni Törvényszék a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül elutasította, mivel nem látta megalapozottnak az érintettséget.³ A határozat érvelése szerint a kérelmező választókerületének határait nem érintette a beosztás, azok változatlanok maradtak. Mivel a kérelmező nem az érintett választókerületben gyakorolja a választójogát, ezért a bíróság álláspontja szerint „az ő választójogának, szavazatának értékét a [módosítás] nem változtatta meg.” Figyelembe vette a bíróság azt is, hogy a kérelmező EVK-ja is negatív irányba tér el, ebből pedig azt a következtetést vonta le, hogy a kérelmező választójogát „a fennálló rendszer összességében nem szűkíti.”

Ez a megközelítés azonban nem veszi figyelembe az egyenlő választójog relációs természetét. Az egyenlőség relációs fogalom, azaz ha egy EVK-ban többet ér a választópolgárok szavazata (mert kisebb lélekszámú a többi kerülethez képest), úgy más, népesebb választókerületekben ezzel összefüggésben kevesebbet fog érni az ott élők szavazata. Az egyenlő választójogból következően ha egy választókerület negatív irányba tér el a törvényi minimumtól (15 %), vagy negatív irányba tér el 5-15 százalék között úgy, hogy nincs megfelelő indokolás, akkor minden, az EVK-nál népesebb választókerület választója érintettnek tekintendő.

5. A jelenlegi szabályozás csak a választókerületi aránytalanságra (malapporionment) ad választ, a gerrymanderingre nem

Végül kiemelendő, hogy a szabályozás jelenlegi formájában csak a választókerületi aránytalanságra (malapportionment) ad választ, a gerrymanderingre nem. Választókerületi aránytalanságról akkor beszélünk, ha a választókerületekben jelentősen eltér a választásra jogosultak száma. Ekkor a kisebb választókerületekben többet, a nagyobbakban kevesebbet ér az ott élők szavazata. Ezzel szemben gerrymanderingről akkor beszélünk, ha közel azonos a választásra jogosultak száma a választókerületekben, azonban a kerület megrajzolásánál az egyéni kerületekben jelenlévő többségi jelleg kihasználásával, a korábbi választói magatartásból kiindulva a beosztás kialakítására hatást gyakorló politikai erő manipulatívan jár el, vagyis azzal a céllal, hogy saját mandátumszámát maximalizálja . Ennek technikája az úgynevezett „cracking” és „packing”, amelynek lényege, hogy az ellenfél szavazóit egy-egy választókerületbe tömbösítjük (pack), amelyekben így „túlnyeri magát”. A választókerületek többségét pedig magunk felé billentjük úgy, hogy kis különbséggel, de mindegyikben a mi jelöltünk győzzön (crack).

A választókerületi aránytalansággal kapcsolatban stabilnak tekinthető jogi mércék alakultak ki, amit itthon az Abh. is és a Ve. szabályozása, és a kialakuló bírósági gyakorlat is bizonyít.  Ennek megfelelően a választókerületekben főszabály a közel azonos számú választópolgár, amitől csak településszerkezeti, földrajzi és egyéb helyi sajátosságokra figyelemmel lehet eltérni [Ve. 306/A. § (3) bekezdés]. Ezen tartalmi elvárások érvényesüléséhez szükséges az, hogy a határozat megfelelően indokolva legyen – minden 5 százalék feletti eltérést indokolni kell [Ve. 306/B. §]. Ahogy a Miskolci Törvényszék rámutatott “az indokolási kötelezettséget a jogalkotó az egyenlő választójog alapelvére figyelemmel a választásra jogosult állampolgárok érdekében írta elő, hogy mindenki számára egyértelműen megállapítható legyen az az indok, amely miatt ugyanazon mandátum megszerzéséhez adott választókerületben több, míg más választókerületben kevesebb választópolgár szavazata szükséges és elégséges.”⁴

Ezen elvárások szigorú érvényesítésével az 5 % feletti malapportionment megfelelően kezelhető jogilag, erre példa a 2024-es választásokkal összefüggésben az V. kerületi beosztás esete. A jegyző úgy módosította a beosztást, hogy a nyolc választókerületből hatban öt százalék feletti eltérés mutatkozott, ezáltal indokolási kötelezettség terhelte a beosztást. Figyelemre méltó volt e mellett az, hogy a legnépesebb 7. EVK a 2019-es adatok alapján éppen a legellenzékibb volt, emellett szembeszökő volt a kerület déli részén az 1, 2, és 3. EVK-k furcsa határai.

(forrás: Választási Földrajz, Magyarázat: Mindkét térképen a Budapest V. kerület HVI 2/2023. (XI. 28.) sz. határozat által kialakított választókerületi beosztás látható. Bal oldalon szavazóköri bontásban láthatóak a 2019-es önkormányzati választás eredményei, minél sötétkékebb a rész, annál nagyobb arányban szavaztak a választópolgárok az ellenzéki jelöltre, minél sötétebb narancssárga, annál nagyobb arányban szavaztak a kormánypárti jelöltre. A jobb oldali térkép azt mutatja, hogy melyik kerületben hány százalékkal tér el a választásra jogosultak száma az átlagtól.)

A HVI vezetője ugyanakkor ezeket az eltéréseket csupán általánosan indokolta meg, annyit rögzített csak, hogy a „kialakuló körzetek néhány esetben öt százaléknál nagyobb eltérést mutatnak, de a törvény által meghatározott tizenöt százalékos határt nem lépik át.” Indokként szintén általános jelleggel azonos „történelmi múltú, azonos funkciójú” városrészek egyben tartását említette, azonban nem jelölte meg, hogy az egyes EVK-k esetében pontosan mely tények alapozzák meg az azonos történelmi múltat vagy funkciót.⁵ 

A Fővárosi Törvényszék megsemmisítette a beosztást. A bíróság megállapította, hogy a határozatból „nem állapítható meg, hogy Budapest Főváros V. kerületének melyek azok az egyes egyéni választókerületek specifikumait jelentő egyedi adottságok, melyek értékelése, elemzése, összevetése az eltérésre vezethetett.”⁶

Az ügy rámutat arra, hogy az indokolással kapcsolatos normatív elvárások szigorú értelmezése közvetetten a manipulációs szándékokat is megnehezíti. A konkrét ügyben a határozat indokolása nemcsak, hogy nem tartalmazott kellően specifikus érveket az eltérések igazolására, de jó érvek szólnak a mellett, hogy nem is tudott volna ilyen érveket felhozni, hiszen feltehető, hogy a kialakítás mögött nem objektív szempontok húzódtak meg.Azonban arra is rámutat az eset, hogy a jelenlegi szabályozás csak a választókerületi aránytalanság (malapportionment) alapú visszaélések kezelésére alkalmas. A megsemmisítést követően hozott, új beosztásban megmaradtak a déli EVK-k furcsa határai, azonban ezekkel kapcsolatban a törvény alapján már indokolási kötelezettség sem áll fenn. Nincs normatív fogódzója jelenleg annak a bíróságnak, amely a szűk értelemben vett gerrymanderingre hivatkozva kívánja elejét venni a hasonló beosztásoknak.

[Borítókép: Budapest XVI. kerület 2/2023. (XI. 21.) sz. határozatával megállapított választókerületi beosztása, amelyet a Fővárosi Törvényszék 105.Kpk.750.367/2023/4. végzésével megsemmisített, mivel a kialakított 2, 4, és 12. EVK-ban az eltérés meghaladta a törvényes maximumot. A határozatot Kovalcsik Tamás, a Választási Földrajz szakértője ültette át térképre]

Mécs János az Eötvös Loránd Tudományegyetem adjunktusa, kutatási területe a demokratikus hatalomgyakorlás szabályainak alkotmányos védelme, több publikációja jelent meg a választások, valamint a népszavazás témakörében.

1. 22/2005. (VI. 17.) AB határozat (ABH 2005, 253.). ↩︎
2. Lásd a Kúria joggyakorlat-elemző csoportjának összefoglaló véleményét: https://kuria-birosag.hu/sites/default/files/joggyak/valasztasi_nepszavazasi_joggyak.pdf 31-33. oldalak. ↩︎
3. Debreceni Törvényszék 103.Kpk.750.003/2024/9. ↩︎
4. Miskolci Törvényszék 1.Pk.20.435/2019/3. ↩︎
5. Budapest V. kerület HVI 2/2023. (XI. 28.) sz. határozat. ↩︎
6. Fővárosi Törvényszék 103.Kpk.750.380/2023/2. [18]. ↩︎