Bevezetés

Tekinthető-e Ukrajna államfője legitimnek, ha megbízatása lejárt és választások tartására nem került sor? Lehetséges-e hadiállapot ideje alatt választásokat tartani?

Ezek a fő kérdések, amelyek az ukrán államfő legitimitásáról szóló diskurzust alakítják. A vita az alkotmány egyes részeinek különböző értelmezései miatt merült fel. Egyes álláspontok szerint az alkotmány rendelkezéseiből az államfő megbízatásának meghosszabbítása, és a hadiállapot alatt történő államfőválasztás tilalma következik. Míg mások szerint az alkotmány szintjén nincs egyértelmű szabályozás az államfő megbízatásának meghosszabbítására, és a választásokat szorgalmazzák.

A modern demokrácia alapvető jellemzője a választások tartása. A választások léte, illetve minősége meghatározó befolyást gyakorol a demokrácia minőségére. (Mécs, [12]) A választások a képviseleti demokrácia egyik eszközeként biztosítják az állampolgárok számára, hogy a hatalomgyakorlásban közvetlenül részt vegyenek, a megválasztott szervek összetételét befolyásolják és legitimitásukat biztosítsák. Mindazonáltal, a választások önmagukban nem garantálják egy ország demokratikus működését, ugyanis annak értékeléséhez a választási alapelvek, és egyéb kritériumok érvényesülését is figyelembe kell venni. (Hrynyuk – Hutsulyak, 116. o.) 

A választójog nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás eszköze, hanem alapvető jog, politikai részvételi jognak is minősül. A választójog alapjogi jellegéből kifolyólag az államot objektív intézményvédelmi kötelezettség terheli, azaz az államnak biztosítani kell a választójog feltételeit, többek között azt, hogy észszerű időközönként választásokat tartsanak. (Bodnár, [2], [9], [62])

A választásoknak a demokratikus hatalomgyakorlásban betöltött vitathatatlan szerepe ellenére a választások elhalasztása bizonyos esetekben mégis indokolt lehet.

Milyen okok magyarázzák a választások korlátozását hadiállapot idején? Veszélyezteti-e a demokráciát a választások elhalasztása?

Jelen írás célja többek között a fenti kérdések megválaszolása az ukrán államfő megbízatásának meghosszabbítására és a választások korlátozására vonatkozó rendelkezések bemutatásán keresztül. 

A hadiállapotra vonatkozó szabályok

Ukrajna jelenlegi államfője, Volodimir Zelenszkij, 2019. május 20. napján lépett hivatalba. Az alkotmány szerint az államfő megbízatását öt évre nyeri el, legfeljebb két egymást követő ciklusra, így hivatali ideje 2024. május 20. napján járt volna le. Az ukrán választópolgárok 2023. október 29-én és 2024. március 31-én, az esedékes parlamenti és államfőválasztáson fejezhették volna ki véleményüket a fennálló hatalom iránt, ugyanakkor a választásokra a hadiállapot miatt nem került sor. (Mahera – Chyrkin – Kyrychenko) 

Az országban a hadiállapot 2022. február 24. óta van érvényben. A hadiállapotra vonatkozó részletes rendelkezések a hadiállapot jogrendjéről szóló törvényben találhatók. Eszerint, ez egy rendkívüli jogrend, amely az ország egész területén vagy egyes részein vezethető be fegyveres agresszió, támadással való fenyegetettség, az ország függetlenségének, illetve területi integritásának veszélyeztetése esetén. A hadiállapot bevezetésére Ukrajna Nemzetbiztonsági és Védelmi Tanácsa tesz javaslatot az államfőnek, aki elnöki rendeletként a parlament elé terjeszti, amely törvényben foglalva megerősíti azt. A hadiállapotot 90 napra lehet elrendelni, és a lejárta előtt további 90 nappal meghosszabbítható, mindaddig, amíg az elrendelésére okot adó körülmény fennáll. Hadiállapot bevezetésére az ország történelmében korábban már volt példa 2018. november 26. – december 26. között. Ekkor Petro Porosenko előző államfő 10 megyére kiterjedve rendelte el a hadiállapotot. Megjegyzendő, hogy a Nemzetbiztonsági és Védelmi Tanács 60 napot javasolt a hadiállapot időtartamára, azonban végül 30 napban állapították meg, ugyanis a hadiállapot nem eshetett egybe az államfői választási kampány kezdetével (az államfőválasztást 2019. március 31-én tartották). (Fedinec, 24–25. o.) A hadiállapot második bevezetésére 2022. február 24-én került sor, amelyet számos alkalommal hosszabbítottak meg, legutóbb 2025. február 8-tól, 90 napig, azaz május 9-ig. A hadiállapotot csak a jogszabályban meghatározott feltételek fennállása esetén lehet elrendelni, és annak bevezetése nem irányulhat a hatalom megszerzésére. Az erre irányuló kísérlet a törvény értelmében szankciót von maga után. (hadiállapot jogrendjéről szóló 2015. évi № 389–VIII sz. törvény 22. cikk)

A hadiállapot elrendelésének célja, hogy gyors reagálási lehetőséget biztosítson az ország számára, hogy a fegyveres agresszió vagy az ország területi integritásának veszélye esetén a veszélyt elhárítsa, és a szükséges intézkedést megtegye. (Buletsa, 312. o.) Ennek megfelelően az illetékes hatóságok számára olyan jogkörök biztosítottak, amely a fenyegetés elhárításához, a fegyveres támadás visszaveréséhez, a nemzetbiztonság garantálásához, továbbá Ukrajna állami függetlenségét és területi integritását fenyegető veszély megszüntetéséhez szükséges. (hadiállapot jogrendjéről szóló 2015. évi № 389–VIII sz. törvény, 1. cikk)

Hadiállapot alatt az alapvető jogok szélesebb körű, azonban ideiglenes korlátozása megengedett a hadiállapot bevezetésének célja érdekében. A korlátozást az alkotmány, illetve a hadiállapot jogrendjéről szóló törvény is tartalmazza. A korlátozható jogokat taxatíve a hadiállapot bevezetéséről szóló államfői rendelet (3. pont) sorolja fel. Az államhatalmi szervek választásának joga, a véleménynyilvánítás szabadsága, az egyesülési szabadság, a békés gyülekezéshez való jog képezik többek között az ideiglenesen korlátozható jogok körét. Mindazonáltal egyes alapvető jogok (például az élethez, az emberi méltósághoz való jog) hadiállapot idején sem korlátozható. (Buletsa, 313–317. o.) Hadiállapot alatt tilos továbbá a választások, országos–, valamint helyi népszavazás, sztrájkok, tömeggyűlések és akciók tartása, illetve az alkotmány módosítása sem lehetséges. (hadiállapot jogrendjéről szóló 2015. évi № 389–VIII sz. törvény 19. cikk)

Választások tartása hadiállapot alatt?

A hadiállapot alatt történő választások tartására vonatkozóan az országra fokozódó nemzetközi nyomásgyakorlás nehezedik. Az Amerikai Egyesült Államok arra hivatkozik, hogy a „legtöbb demokratikus országban háború idején választásokat tartanak. Szerintem fontos, hogy így tegyenek.” Mindazonáltal korlátozott azon országok száma, amely a háború idején a választások tartása mellett döntöttek. Példaként említhető meg éppen az Amerikai Egyesült Államok, ahol háború idején, 1944-ben tartottak elnökválasztást, továbbá a hadiállapot alatt történő választások támogatói Izraelre mint releváns példára is gyakorta hivatkoznak. 

A hadiállapot alatti választások dilemmája két alapvető kérdés körül forog: a választásokat hadiállapot alatt kell-e megtartani, kockáztatva azt, hogy az nem felel meg teljes mértékben az alkotmányos követelményeknek, vagy a hadiállapot megszűnése után?

(Vodiannikov)

A választások tartásának fontosságát és a demokratikus hatalomgyakorlásban kiemelt szerepét Ukrajna alkotmánya és választási törvénye is megerősíti. Előbbi szerint a választópolgárok akaratukat a választások, a népszavazás és a közvetlen demokrácia egyéb formái révén juttatják kifejezésre. (alkotmány 69. cikk) A választási törvény értelmében pedig a „választások a népakarat kifejezésének fő formája, az ukrán nép közvetlen hatalomgyakorlásának eszköze.” (1. cikk)

Az ország nemzetközi színtéren is kötelezettséget vállalt – többek között – az Emberi Jogok Európai Egyezményének ratifikálásával az észszerű időközönkénti, titkos szavazással tartott szabad választások iránt. (Emberi Jogok Európai Egyezménye, Első Kiegészítő Jegyzőkönyv, 3. cikk) Ugyanakkor az Egyezmény szerint „háború vagy a nemzet létét fenyegető más rendkívüli állapot esetén bármely Magas Szerződő Fél a jelen Egyezményben meghatározott kötelezettségeitől eltérő intézkedéseket tehet a helyzet szükségessége által feltétlenül megkívánt mértékben, feltéve, hogy az ilyen intézkedések nem ellentétesek egyéb nemzetközi jogi kötelezettségeivel.” (Emberi Jogok Európai Egyezménye, 15. cikk)

A választások korlátozására vonatkozó rendelkezéseket az alkotmány, a hadiállapot jogrendjéről szóló törvény, illetve a választási törvény tartalmaz. Az alkotmány a parlamenti választások tartásának tilalmát fogalmazza meg annak rögzítésével, hogy amennyiben a parlament megbízatása hadiállapot idején jár le, megbízatása a hadiállapot megszűnése után választott parlament első ülésszakának első ülésének napjáig meghosszabbodik (alkotmány, 83. cikk (4) bekezdés). (Hrynyuk – Hutsulyak, 115. o.)

Míg a parlament megbízatásának meghosszabbítására, és ezáltal a hadiállapot alatt történő parlamenti választások tilalmára vonatkozó rendelkezések az alkotmányban kerültek rögzítésre, addig az államfő esetében az alkotmányban ilyen egzakt megfogalmazás nincs.

Az államfő vonatkozásában az alkotmány arról rendelkezik, hogy az öt évre megválasztott államfő megbízatását az újonnan megválasztott államfő hivatalba lépéséig gyakorolja (108. cikk (1) bekezdés). Utóbbi a hatalom folytonosságának elvét fejezi ki. Az államfő megbízatásának idő előtti megszűnése eseteiben (lemondás, egészségügyi okból a feladatok el nem látásának képessége, közjogi felelősségrevonás, továbbá halál), az államfő feladatait a parlament elnöke látja el az alkotmányban foglalt korlátozásokkal (alkotmány 108. cikk (2) bekezdés és 112. cikk).

A hadiállapot ideje alatt történő államfőválasztás kifejezett tilalmáról a hadiállapot jogrendjéről szóló törvény szól, eszerint az államfő jogköre hadiállapot alatt nem szüntethető meg. Abban az esetben, ha hivatali ideje a hadiállapot során járna le, megbízatása a hadiállapot megszűnése után megválasztott államfő hivatalba lépéséig meghosszabbodik (11. cikk (3) bekezdés). (Mahera – Chyrkin – Kyrychenko) A hadiállapot jogrendjéről szóló törvény rendelkezik valamennyi választás tilalmáról (19. cikk (1) bekezdés), míg a választási törvény a választási eljárások felfüggesztéséről szól az államfő hadiállapot elrendelésére vonatkozó rendeletének hatálybalépésének napjától (20. cikk (4) bekezdés). A választójog korlátozását a hadiállapot elrendeléséről szóló államfői rendelet is rögzíti, eszerint az ideiglenesen korlátozható „olyan mértékben, amely szükséges a hadiállapot jogi rendszerének bevezetése és végrehajtása érdekében, ahogyan azt a hadiállapot jogrendjéről szóló törvény 8. cikk első része előírja.” (hadiállapot elrendeléséről szóló államfői rendelet, 3. pont)

Az ukrán államfő legitimitása körüli diskurzus elsősorban azon alapul, hogy az alkotmány nem rendelkezik kifejezetten az államfő megbízatásának meghosszabbításáról, ha az hadiállapot idején járna le.

Míg az alkotmány a parlamentre vonatkozóan tartalmaz ilyen rendelkezést, amelyből a parlamenti választások tilalma is következik, addig az államfő esetében ennek megfogalmazására csak törvényi szinten, a hadiállapot jogrendjéről szóló törvényben került sor. Ennek okán, egyes álláspontok szerint az államfőválasztásra vonatkozó tilalom a vonatkozó jogszabály módosításával feloldható. 

Mindeközben megjelentek olyan nézőpontok is, amely az államfő lemondását szorgalmazzák.

Feloldható-e a legitimitás körüli dilemma az államfő lemondásával?

Az államfő lemondása a megbízatásának megszűnéséhez vezet a lemondásának a parlamentnek történő benyújtásától számítva. A hatalomgyakorlás folytonosságának biztosítása érdekében az államfő feladatait a parlament elnöke látja el az új államfő megválasztásáig és annak hivatalba lépéséig. Mindazonáltal a parlament elnöke csak korlátozott hatáskörökkel rendelkezik, és nem gyakorolhatja teljes egészében az államfőt megillető jogköröket. (alkotmány 108 cikk (2) bekezdés és 112. cikk) Azaz, az államfő lemondása esetén az államfő feladatait ideiglenesen és korlátozottan a parlament elnöke látja el, és a választásokra sor kell kerüljön. Ugyanakkor a hadiállapot alatti választások tartásának számos akadálya van, amint az az alábbiakban kifejtésre kerül.

A hadiállapot alatt történő választások során a mérlegelendő kérdés az, hogy az ország eleget tud-e tenni a választási alapelveknek, továbbá a szabad és tisztességes választási eljárás feltételeinek.

A választási alapelvek célja a választások demokratizmusának, továbbá az alkotmányban foglalt eljárási garanciák érvényesülésének biztosítása. (Mécs, [35]) Ukrajna alkotmánya szerint az „állami és a helyi önkormányzati választások szabadok, amely általános, egyenlő és közvetlen választójog alapján, titkos szavazással történik” (alkotmány, 71. cikk). 

A választásokkal kapcsolatos nemzetközi és egyéb kötelezettségvállalásokat minden esetben – a korlátozások ellenére is – maradéktalanul teljesíteni kell. (Nagy)

Amennyiben Ukrajna vagy bármely más ország rendkívüli jogrendben (ideértve a hadiállapotot is) tart választásokat, a választási alapelveknek és az egyéb kötelezettségvállalásoknak teljes egészében érvényesülnie kell. Ennek hiánya ugyanis a választási eredmények, és a választás által elérni kívánt legitimitás vitatását eredményezheti. 

A fenti alapelveknek hadiállapot alatt történő érvényesülése akadályokba ütközhet. Ezt erősítette meg az ukrán parlament a 2025. február 25-én közé tett határozatában, amely szerint „amennyiben a választásokat hadiállapot alatt szervezik és tartják meg, a választójog valamennyi nemzeti és nemzetközi alapelvét nem fogják tudni betartani…”

Az általános választójog elve szerint minden választópolgárnak joga van a választásokon történő részvételre, így azoknak is, akik külföldön tartózkodnak, vagy az Oroszország által elfoglalt területeken élnek. Megközelítőleg 6.9 millió azon állampolgárok száma, akik az országot elhagyták, és nagyságrendileg 5 millióan élnek az Oroszország által ellenőrzött területeken. Az országot elhagyó választópolgároknak, a megszállt területeken élőknek, továbbá az aktív katonai szolgálatot teljesítő választópolgároknak is lehetővé kell tenni a választójog gyakorlását. Ezen feltételek biztosításának hiányában, amennyiben hadiállapot alatt választások tartására kerülne sor, a választási részvétel alacsony lenne és alulreprezentálná a háború által leginkább érintett szavazókat. (Olga Onuch – Lucan Way)

Hadiállapot idején a véleménynyilvánítás szabadsága, a gyülekezési- és egyesülési jog gyakorlása korlátozott, és a választópolgárok számára nem biztosított a választójog gyakorlásához szorosan kapcsolódó politikai jogok gyakorlása sem. Ezen jogok gyakorlásának lehetővé tétele nélkül viszont a tisztességes, demokratikus választás sem valósul meg. (Nagy)

A választópolgárok biztonságának garantálása, az általános választójog érvényesülése, a szabad és tisztességes választási kampány megvalósulása a választások során további kérdéseket vetnek fel a választási alapelvek és az eljárási garanciák érvényesülése vonatkozásában. (Hrynyuk – Hutsulyak, 117-118. o.)

A választások elhalasztásának kritikusai általában azzal érvelnek, hogy a hatalmon lévőknek nem demokratikus szándékai vannak. Bár a választások elhalasztása nem optimális, azonban nem feltétlenül minősül demokráciaellenesnek. (Seonghui, 3. o.). 

A választópolgárok között viszonylagos konszenzus van abban, hogy a választásokat a háború megszűnése után kell megtartani. 2023-ban a megkérdezettek 80 %-a foglalt amellett állást, hogy a háború után kerüljön sor választásra (Olga Onuch – Lucan Way), míg 2025. februárjában a válaszadók 63 %-a szerint kell a választásokat a háború után megtartani.

Jóllehet az alkotmányban a parlament megbízatására vonatkozó szabályokhoz hasonlóan nincs kifejezett rendelkezés az államfő megbízatásának meghosszabbításáról, ha az hadiállapot idején járna le, mindazonáltal az alkotmány kontextuális értelmezése, a hadiállapot alatt történő választások tartásának megvalósítási akadályai, az államfőválasztás tilalmát, és az államfő megbízatásának meghosszabbítását vonja maga után.

A háború utáni választások kihívásai

A hadiállapot végével a választások tartásának jogi akadályai megszűnnek, azonban tényleges megvalósítási akadályok fennállhatnak.

2023. novemberében a parlamenti frakciók képviselői és a parlament elnökhelyettesei az Európai Parlament által indított Jean Monnet politikai párbeszéd keretében egy közös nyilatkozatban fogalmazták meg azon álláspontjukat, hogy a választásokat (ideértve az államfőit és a parlamentit is), a hadiállapot megszűnése után legalább 6 hónappal és a választások előkészítéséhez szükséges időtartam elteltével kell lebonyolítani. Ugyanakkor a választási törvény szerint amennyiben valamely választási eljárás a hadiállapot kihirdetése miatt szűnt meg, az illetékes szerv a választás kitűzéséről szóló határozatát a hadiállapot megszűnésétől számított egy hónapon belül meghozza (20. cikk (6) bekezdés). Amennyiben nem kell külön határozatot hozni, akkor a Központi Választási Bizottság jelenti be a vonatkozó választási eljárás kezdetét a hadiállapot megszűnésétől számított egy hónapon belül. (Yurkevich – Romaniv, 31. o.)A háború utáni választások során az országnak számos kihívással kell szembenéznie. A fent említett nyilatkozatban az aláírók megállapodtak abban, hogy egy törvényjavaslatot dolgoznak ki a háború utáni választások szabályozására. A választások sajátosságaira felkészülve pedig Ukrajna Központi Választási Bizottsága 2022. szeptemberében egy állásfoglalást tett közé, amelyben javaslatokat fogalmazott meg a hadiállapot megszűnését követő választások előkészítését biztosító jogszabályok módosítására, valamint egy törvényjavaslatot készítettek elő a választások specifikumairól.