„A hibás törvényalkotási eljárás orvoslásának jogi eszközei” workshop, HUN-REN TK, Jogtudományi Intézet, 2025 február 13. – Tanszékünk demonstrátora, Margitics Zalán beszámolója.

Milyen attribútumokkal bír az alkotmányos törvényalkotás? Mit jelent, és miként határozható meg a minőségi jogalkotás? Hogyan, illetve milyen eszközökkel orvosolható a törvényalkotási hiba? Hol húzódik meg a törvényalkotó felelőssége? Mi az ügyvédéség szerepe a törvényalkotásban?

Ezekre, illetve ehhez hasonló kérdésekre kereste a választ a HUN-REN Társadalomtudományi Kutatóközpont Jogtudományi Intézetének, illetve az Ügyvédek a Demokratikus Jogállamért Egyesületének közös szervezésesben 2025. február 13-án megrendezett „A hibás törvényalkotási eljárás orvoslásának jogi eszközei” elnevezésű workshop. Az esemény célja az alkotmányos törvényalkotás és a minőségi jogalkotás elsősorban gyakorlati vonatkozásainak a bemutatása és megvitatás volt. A tudományos élet képviselői mellett a gyakorlati problémákat bemutató ügyvédek részvételével zajló workshopon a résztvevők két előadás, valamint két kerekasztal-beszélgetés keretében, eltérő nézőpontokból világítottak rá a témakör különböző aspektusaira.

Jelen beszámoló a teljesség igénye nélkül, az egyes programpontok rövidebb bemutatásával körvonalazza a workshopon elhangzottakat.

1. A törvényalkotási eljárásban résztvevő szereplők közötti egyensúly mint normatív alapelv (Kazai Viktor: A hibás törvényalkotási eljárás jogi eszközei)

Kazai Viktor (kutató, Université libre de Bruxelles; jogállamiság szakértő, Civil Liberties Union for Europe) a tavalyi évben „The Equilibrium of Parliamentary Law-making Comparative Perspectives on the Role of Courts in a Democracy” címmel megjelent kötetének gyakorlati megállapításait mutatta be előadásában. A szerző a törvényalkotási eljárás hibáinak rendszerét egy összetett kontextusban vizsgálta, amelyet a politikai aktorok és az eljárási szabályok egyaránt formálnak, és amelyben a végrehajtó hatalom megerősödésének, a törvényhozás elgyengülésének a tendenciája rajzolódik ki.

Az eljárási hibák a demokratikus törvényalkotás követelményeinek megsértésest jelentik. Ezeknek Kazai Viktor több formáját is kiemelte, úgymint a társadalmi részvétel hiányát, felületes előkészítést, a gyorsított eljárások visszaélésszerű alkalmazását, túlterjeszkedő módosító javaslatokat, a salátatörvények jelenségét, valamint a deliberáció minőségét, melyek egyaránt negatívan hatnak a minőségi és alkotmányos törvényalkotás követelményére.

Az előadó az eljárási hibák három típusát azonosította:

• egyszerű eljárási hibák
• alkotmányos gyakorlattá formálódó kisebb eljárási hibák
• autoriter gyakorlatot érzékeltető eljárási hibák, melyeknek célja az ellenzék parlamenti döntéshozatalból történő kiszorítása.

Kazai Viktor előadásában elsősorban a törvényalkotás bírósági (alkotmánybírósági, legfelsőbb bírósági, strasbourgi) felülvizsgálatának lehetséges eszközeit mutatta be, azonban kiemelte, hogy a fórumok igénybevétele előtt számos más, leginkább politika jellegű mechanizmus alkalmas lehet a törvényalkotási hibák orvoslására.

A szerző a bírósági felülvizsgálat két formáját érzékeltette. A centralizált alkotmánybírósági modellre jellemző „tiszta” felülvizsgálat a törvényalkotási eljárás alkotmányosságának kizárólag formai szempontú vizsgálatára szorítkozik. Ezzel szemben a „felemás” felülvizsgálat alapján a törvény tartalmi alkotmányossága vizsgálandó az eljárás minősége fényében.

A törvényalkotási eljárás alkotmányosságának vizsgálata tekintetében nemzetközi szinten igen eltérőek a bíróságok által alkalmazott tesztek. Kazai Viktor a workshop keretében 3+1 olyan elemet azonosított, amely az eltérő tesztek tekintetében azonosnak mutatkoznak:

• a megsértett norma jogforrási hierarchiában betöltött helye
• a jogsértés nyilvánossága
• a jogsértés súlya
• az EJEB gyakorlatából ismert General Measures Doctrine

Ennek köréből kiemelendő a jogforrási hierarchia problematikája. Amennyiben a törvényalkotási eljárás hibája az alkotmány rendelkezésibe ütközik, abban az esetben az alkotmányossági felülvizsgálat lehetősége egyértelműen fennáll. Kérdéses azonban, hogy a törvénybe vagy házszabályba ütközés megalapozhatja-e a bírósági felülvizsgálatot. Ennek kapcsán Kazai Viktor arra mutat rá, hogy az összehasonlító kutatások eredményképpen erre kérdésre két dogmatikai választ is adhatnak a bíróságok. A materiális alkotmány koncepcióját és a legalitás elvét.

A materiális alkotmány koncepciója – amely az Alkotmánybíróság gyakorlatában is megjelenik – alapján az alkotmány szintű, de nem abban rögzített szabályok megsértése megalapozhatja az alkotmányellenességet [63/2003 (XII. 15.) AB határozat, 6/2013. (III. 1.) AB határozat].

A legalitás elve pedig abból az elvi tételből indul ki, hogy a törvényalkotó kötve a maga által megalkotott szabályokhoz. Ebből fakadóan a parlament eljárására vonatkozó szabályok megsértésé alkotmányellenességet idéz elő.

2. A törvényhozás selejtek koncepciója, mint a minőségi jogalkotás negatív definíciója (Kiss Rebeka: A magyar jogalkotás számokban)

Kiss Rebeka, a Politikatudományi Intézet tudományos segédmunkatársa a hazai jogalkotással kapcsolatos empirikus vizsgálati eredményeit ismertette előadásában, melynek keretében kvantitatív elemzéseken keresztül mutatta be törvényhozással, illetve a kormányrendeleti jogalkotással összefüggő tendenciákat.

Az előadás központi kérdése a minőségi jogalkotás meghatározhatósága volt, melyet a szerző egyfelől a kvantitatív és kvalitatív kutatási eredmények fényében, „másfelől a törvényhozási selejtek koncepciójának” irányából közelített meg.

A szerző előadásban bemutatta a minőségi jogalkotás értelmezési eszköztárának egyes aspektusait. Felmerült, hogy lehetséges-e pozitív meghatározást adni a minőségi jogalkotásra? A „jó” jogszabály megalkotására irányuló eljárás nyilvános, annak folyamatába bevonásra kerülnek a szakmai és társadalmi szempontok, valamint a megalkotott jogszabályt a világosság, a hatékonyság, a transzparencia és a stabilitás jellemzi. Az előadó kiemelte, hogy egy jogszabály a jogalkotás minőségének négy dimenziója (tartalmi-közpolitikai, formai-jogi-alkotmányossági, eljárási, stabilitási) mentén ítélhető meg, így meghatározva azon szempontrendszert, amely a vizsgálat zsinórmértékéül szolgál. 

Azon jogszabály, amely az előzekben említett követelményeknek nem fel meg, így a minőségi jogalkotás valamennyi dimenziója tekintetében fogyatékossággal bír, törvényhozási selejteknek tekinthető. A definíció meghatározását követően az előadó hazai példákkal mutatta be a felvázolt fogalomrendszer gyakorlati megvalósulását. 

Az esettanulmányok elsősorban a személyre szabott jogalkotás tilalmának direkt és indirekt megsértését érzékeltették. Indirekt személyre szabott jogalkotást valósított meg a Lex Rácz törvény, amely a Kit. módosításával lehetővé tett, hogy az ifjúságügyért felelős miniszter által vezetett minisztériumban felsőfokú végzettség nélkül is kinevezhető legyen valaki helyettes államtitkárrá. Az előadó kiemelte, hogy az indirekt tilalomsértések normakontroll vizsgálata nem jellemző az Alkotmánybíróság gyakorlatában.

Szintén fontos példa a Esztergom Város Önkormányzata egyes intézményeinek átvételéről szóló 2011. évi CLXXXVI. törvény, amely értelmében több, korábban a város fenntartásában lévő közintézmény került állami kézbe. A Lex Esztergom esetében a törvényalkotó direkt módon állapított meg hátrányt egy konkrét jogalanyra nézve.

3. Az oktatásnak meghatározó szerepe van a minőségi jogalkotás tekintetében (Első kerekasztal-beszélgetés: A jogalkotás alkotmányossági problémái)

Az első kerekasztal-beszélgetés Chronowski Nóra (kutatóprofesszor, HUN-REN TK JTI) moderálásban, Pap András László (kutatóprofesszor, HUN-REN TK JTI), Tóth Judit (habilitált egyetemi docens, SZTE ÁJTK) és Kazai Viktor között zajlott.

A kerekasztal-beszélgetés tagjai az eszmecsere első szakaszában a hibás jogalkotás gyökereit keresték, a jogalkotástan és a kodifikáció oktatásáról történeti kontextusban beszélgettek. Tóth Judit kiemelte, hogy nagyon nagy problémát jelent, hogy a jogalkotástan és a minőségi jogalkotás eszköz- és fogalomrendszere nem kap megfelelő hangsúlyt a gyakorló jogászok munkája és az egyetemi oktatás során.

Ezt követően a beszélgetőpartnerek alkotmányelméleti szempontból vizsgálták a törvényalkotást. Pap András László kifejtette, hogy a workshop korábbi szakaszában részletesen elemzett, a minőségi jogalkotással kapcsolatos, elsősorban eljárási természetű hibák ugyan fontosak, azonban érdemesebb lehet hátrébb lépni, és a teljes képet szemlélni. Álláspontja szerint törvényalkotási anomáliák a magyar parlamentarizmus közjogi és politikai jellegű válságából fakadnak, valamint felhívta a figyelmet a parlament hatalommegosztás rendszerében betöltött szerepének jelenlegi politikai kontextusban történő értelmezésesnek problémáira.

Ennek kapcsán Kazai Viktor beszélt arról, hogy a törvényhozók leginkább azon országokban tartják be a törvényalkotásra vonatkozó szabályokat, ahol valamilyen külső nyomás (pl. Európai Unió, a bíróságok, koalíciós kormány) hatást képes gyakorolni a törvényalkotási gyakorlatra.

4. Az ügyvédeségnek a jogalkotási eljárás előkészítő, valamint annak megalkotása utáni szakaszában is meghatározó szerepe lehet (Második kerekasztal-beszélgetés: Az ügyvédség szerepe a jogalkotás folyamatában)

A második kerekasztal-beszélgetés Chronowski Nóra (kutatóprofesszor, HUN-REN TK JTI) moderálásban, Kadlót Erzsébet (ügyvéd), Gadó Gábor (ügyvéd), Bárándy Péter (ügyvéd),

Kazai Viktor részvételével zajlott, melynek keretében a gyakorlati problémákkal szembesülő szakemberek osztották meg gondolataikat.

Szóba került egyrészt az a gyakorlat, mely szerint egy jogszabály előkészítését a jogalkotó kiszervezi ügyvédi irodáknak. Ez elsősorban a törvények tekintetében aggályos. Bárándy Péter ezen gyakorlatot a jogalkotás alkotmányos jellegének tagadásának minősítette, tekintettel arra, hogy az eljárásból kiveszik a szakmai és társadalmi egyeztetés. Ezen túlmenően pedig kiemelte, hogy a jogszabály-előkészítés kívül esik az ügyvédi hivatásrend szakmai tevékenységi körén. Ugyanakkor hangsúlyozta, hogy az Ügyvédi Kamarán belül működő, vagy létrehozandó szakmai bizottságok jogszabály-előkészítésben és véleményezésben való hangsúlyosabb közreműködés kívánatos lenne, és pozitív hatással bírna a jogalkotás minőségére.

A jogszabály megalkotását követő szakaszának tekintetében, azok érvényesítésében és kikényszerítésben az ügyvédségnek szintén meghatározó szerepe van. Ennek kapcsán a résztvevők a jogalkotással okozott kár perelhetőségének problémairól beszélgettek. Kiindulópontként érdemes megemlíteni, hogy ezen károkozási alakzat elsősorban az önkormányzatokat érinti negatívan, így jellemzően azok fordulnak a bírósághoz. Kadlót Erzsébet arra mutatatott rá, hogy a jogalkotói károkozás megállapításának, és az igény érvényesítésének egyik legfontosabb akadálya azon bírói gyakorlat, mely szerint a károkozás kimondásának előfeltétele a jogszabály (vagy a mulasztás) alaptörvény-ellenességének alkotmánybírósági megállapítása. Egyébként ezen gyakorlattól eddig két esetben tért el a Szegedi Ítélőtábla. 

Margitics Zalán negyedéves joghallgató, az Alkotmányjogi Tanszék demonstrátora.