Idén júniusban Bolyai ösztöndíjat nyert tanszékvezetőnk, Pozsár-Szentmiklósy Zoltán. Kutatásának célja, hogy feltérképezze azokat a formális és informális jogi eszközöket és gyakorlatokat, amelyek a hatalommegosztást befolyásolják. Ez egy újfajta megközelítést igényel, amely túlmegy az állami szervek jogállási és hatásköri szabályainak formális vizsgálatán. Hogyan érhető például tetten a hatalomkoncentráció növekedése a 2022-es népszavazást követően? Írásában többek között erre is kitér Pozsár-Szentmiklósy Zoltán.

Az Európai Bizottság éves, Magyarországra vonatkozó jogállamisági jelentései rendszeres hivatkozási alapot jelentenek a hazai közéletben. A jelentésekben foglalt megállapításokkal kapcsolatos közéleti vita azonban sok esetben el sem kezdődik arra hivatkozva, hogy különbözik egymástól az egyes aktorok jogállamiság-felfogása, azaz nem beszélnek közös nyelvet. A jogállam-fogalmak különbözőségének hazai viszonylatban történeti dimenzióban is van előzménye, a jogirodalomban általánosan elfogadott a formális és tartalmi felfogások közötti különbség, azonban a vita el sem tud indulni, ha a kormányzat attól arra hivatkozva zárkózik el, hogy „az Európai Bizottság politikai fegyverként használja a jogállamiságot”. A jogállamiságnak vannak az európai alkotmányos térben általánosan elfogadott összetevői, az éves jelentések pedig nem teljeskörűen, de éppen ezekre térnek ki.

Ezekben a jogállamisággal foglalkozó dokumentumokban önálló címként jelenik meg az intézményi fékek és ellensúlyok („checks and balances”) témaköre. Az a kérdés, hogy a politikai hatalmat gyakorló állami szervek mennyiben ellenőrizhetők, továbbá az ellensúlyozásukra hivatott intézmények függetlensége és hatékonysága mennyiben biztosított, valójában a hatalommegosztás lényegét érinti. Az alapvető jogok biztosa funkcióinak centralizálását és függetlenségét érintő kihívások, vagy az Alkotmánybíróság politikailag érzékeny ügyekben megfigyelhető passzivitása valójában a jogállamiság mellett a hatalommegosztás érvényesülését is gyengítik. A hatalommegosztás rendeltetése ugyanis elsősorban nem az állami szervek közötti jogállási és hatásköri viszonyok megfelelő struktúrában történő elrendezése („institutional design”), hanem a hatalomkoncentráció kialakulásának megelőzése, a központi politikai hatalom hatékony ellensúlyozása és ellenőrzése.

Pontosabb képet alkothatunk a hatalommegosztás aktuális állapotáról, ha az állami szervek közötti strukturális viszonyok vizsgálata mellett a dinamikára, vagyis arra a szempontra is figyelemmel vagyunk, hogy milyen módon hatnak az egyes aktorok döntései a központi politikai hatalom mozgásterére: korlátozzák vagy éppen erősítik azt. Ezt a mozgásteret valójában nem csak a klasszikus intézményi fékek és ellensúlyok (pl. független állami szervek által gyakorolható, ellenőrzési típusú hatáskörök) formálják. Ide sorolhatók a politikai döntések, de azok a jogintézmények is, amelyek elsődlegesen nem kapcsolódnak intézményi fékekhez és ellensúlyokhoz, azonban befolyásolják a központi politikai hatalom mozgásterét. E jogintézmények a jog nyelvén, a hatalommegosztás keretrendszerében is vizsgálhatók, függetlenítve azokat a politikai értékeléstől.

Kézenfekvő példa lehet erre a 2022-es országos népszavazás. A népszavazás a közvetlen hatalomgyakorlás klasszikus eszköze, amit hagyományosan nem sorolunk a hatalommegosztás intézményei közé. Attól függően azonban, hogy a politikai kisebbség, vagy maga a kormányzat kezdeményezi-e a népszavazást, az eltérő célokat szolgálhat: a politikai többség hatalmának korlátozását egy konkrét kérdésben (kisebbségi közvetlen demokrácia), vagy éppen ellenkezőleg, a kormányzati hatalom megerősítését (plebiszcitárius közvetlen demokrácia). A 2022-es „gyermekvédelmi”/„homofób” népszavazást a Kormány kezdeményezte, egy törvénymódosítással pedig lehetővé tette az országgyűlési választás és a népszavazás egy napon történő megtartását. A népszavazási kérdések olyan kérdéskörökre vonatkoztak, amelyeket egyébként már törvény szabályozott (részben olyan tartalommal, ami élesen felvetette az Emberi Jogok Európai Egyezményének sérelmét). A Kormány kommunikációja egyértelmű volt abban, hogy a népszavazás megtartására saját politikai álláspontjának megerősítése miatt volt szükség, ami ilyen módon az országgyűlési választásra gyakorolt mobilizációs hatásnak köszönhetően kizárólag a központi politikai hatalom megerősítésére szolgált. A népszavazás folyamatában szerepet játszó független intézmények egyes ellentmondásos döntései paradox módon nem korlátozták, hanem adott esetben éppen erősítették ezt a hatást. A Kúria arra az álláspontra helyezkedett, hogy a mérlegelés alapján elrendelhető népszavazások (ide tartozik a Kormány által kezdeményezett népszavazás is) esetében kevésbé szigorú a népszavazási kérdés hitelesítésének mércéje, mint a kötelezően elrendelendő (kétszázezer választópolgár által kezdeményezett) népszavazások esetében. Az Alkotmánybíróság megállapította „a Kormány tisztességes eljáráshoz való jogának sérelmét” azzal a kúriai döntéssel kapcsolatban, ami az egyik kérdésben a Nemzeti Választási Bizottság (NVB) döntését felülírva azt mondta ki, hogy a kérdésben nem tartható népszavazás. A választás és népszavazás megtartását követően az NVB határozatában arra jutott, hogy a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás követelményébe ütközött a társadalmi szervezetek érvénytelen voksolásra buzdító (ilyen módon a Kormány politikai érdekeivel szembe helyezkedő) kampánya.

Összességében a 2022-es népszavazás következményeként bővült a központi politikai hatalom mozgástere, a népszavazási eljárásban szerepet játszó független intézmények egyes döntéseikkel pedig nem ellensúlyozták, hanem erősítették ezt a hatást. A hatalommegosztás aktuális állapotának a fent kiemelt elemek pontosabb indikátorai lehetnek, mint önmagában az intézményi fékek és ellensúlyok struktúrája és annak vizsgálata. Erős érvek szólnak amellett, hogy erősen átpolitizált kérdések elemzése tárgyilagosabb és pontosabb lehet tisztán jogi keretben. A jogi értékelést és a közéleti diskurzust pedig megkönnyítheti, ha – jogállamiság-koncepcióktól függetlenül – annak részévé tesszük a hatalommegosztás alapvető kérdését, az egyes döntések központi politikai hatalom korlátozására vagy megerősítésére gyakorolt hatását.

(A szerző a kérdéskört a „Komplex hatalommegosztás. Formális és informális jogi eszközök a hatalommegosztás rendszerében” című, az MTA Bolyai János kutatási ösztöndíjával támogatott kutatás keretében vizsgálja.)